Grundzüge einer Strategie des Bundes für Berggebiete und ländliche Räume

Seit den 1990er-Jahren wohnen mehr als doppelt so viele Personen in Städten und Agglomerationen als im ländlichen Raum der Schweiz.[1] Entsprechend hat sich die Raumentwicklungspolitik in den vergangenen Jahrzehnten verstärkt auf die Agglomerationen und die städtischen Zentren als Motoren wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung konzentriert. So unterstützt zum Beispiel die Raumentwicklungspolitik des Bundes die Ballungszentren und ihr Umland bei der verbesserten Abstimmung zwischen Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, oder sie stärkt die Zusammenarbeit aller Staatsebenen in den Agglomerationsräumen im Rahmen einer tripartiten Konferenz von Bund, Kantonen und den Agglomerationsstädten und -gemeinden (TAK).
Die Berggebiete und die ländlichen Räume sind aber trotz weniger Beachtung durch die Politik kein vernachlässigbarer «Restraum» oder gar eine «stille Zone» geworden.[2] So liegt beispielsweise die Beschäftigung im produzierenden Sektor im ländlichen Raum über demjenigen des städtischen Raums, und gerade der periurbane (also stadtnahe) ländliche Raum zählt zu den Raumtypen mit dynamischem Bevölkerungszuwachs.[3]
Dennoch stehen die Berggebiete und die ländlichen Räume vor grossen Herausforderungen. Diese sind zum einen globalen Ursprungs, wie etwa die Folgen des Klimawandels oder die Devisenkursentwicklung, welche beide den Tourismus als wichtigen Wirtschaftszweig im Berggebiet und im ländlichen Raum unter Druck setzen. Zum anderen haben nationale Urnengänge wie die Zweitwohnungsinitiative (2012) oder die Initiative zur Abschaffung der Pauschalbesteuerung (2014) einen deutlichen Graben zwischen Stadt und Land aufgezeigt.
Vor diesem Hintergrund hat das Parlament den Bundesrat beauftragt, eine «Strategie des Bundes für die Berggebiete und die ländlichen Räume» zu entwickeln.[4] Das Staatsekretariat für Wirtschaft (Seco) liess daraufhin einen Expertenbericht erstellen, der die Grundzüge der geforderten Strategie aufzeigen und mögliche Handlungsansätze für deren Umsetzung umreissen sollte.[5]

Kernelemente der künftigen Strategie für Berggebiete und ländliche Räume

Die Herausforderungen für ländliche Räume und Berggebiete in der Schweiz sind vergleichbar mit denjenigen im angrenzenden Ausland.[6] Bei der Erarbeitung einer kohärenten Strategie des Bundes für Berggebiete und ländliche Räume stellen sich jedoch drei spezifische Herausforderungen:

• Räumliche Heterogenität: Die Berggebiete und die ländlichen Räume der Schweiz sind keine homogenen Räume. Allein das Berggebiet ist geprägt von einem räumlichen Nebeneinander (klein)städtischer Zentren, deren periurbaner Umlandgemeinden in den Talböden, international ausgerichteter touristischer Zentren und peripherer, abgelegener Gebiete.[7] Eine Strategie des Bundes muss dieser Heterogenität Rechnung tragen und spezifische, auf regionalen Stärken aufbauende Entwicklungsinitiativen ermöglichen.
• Evolutive Entwicklung der Politik auf Bundesebene: Die Politik des Bundes für Berggebiete und ländliche Räume ist keine explizite Bundespolitik, sondern hat sich im Laufe der vergangenen Jahrzehnte dynamisch entwickelt und in unterschiedliche Sachpolitiken Eingang gefunden.[8] Die heute auf Gesetzesebene festgelegten Zielsetzungen des Bundes mit räumlicher Wirkung in den Berggebieten und den ländlichen Räumen sind auf verschiedene Sektoralpolitiken wie die Landwirtschaftspolitik, die Verkehrspolitik oder die Umweltpolitik verteilt und stehen teilweise im Widerspruch zueinander.[9] Eine Strategie des Bundes muss in der Lage sein, diese unterschiedlichen gesetzlichen Grundlagen so umzusetzen, dass sie auf eine klare Vision für die Entwicklung der Berggebiete und der ländlichen Räume ausgerichtet sind.
• Institutionelle Komplexität der Schweiz: Der föderalistische Staatsaufbau der Schweiz führt dazu, dass alle drei Staatsebenen (Bund, Kantone, Gemeinden) die räumliche Entwicklung der Berggebiete und der ländlichen Räume prägen. Die Entwicklungsziele dieser drei Staatsebenen sind nicht immer deckungsgleich. Eine Strategie des Bundes muss in der Lage sein, unterschiedliche Entwicklungsvorstellungen von Bund, Kantonen und Gemeinden im Sinne einer kohärenten Raumentwicklungspolitik aufeinander abzustimmen.

Der Expertenbericht schlägt vor, die Strategie des Bundes für Berggebiete und ländliche Räume auf eine langfristige Vision auszurichten. Diese Vision beschreibt die Berggebiete und die ländlichen Räume als wirtschaftlich wettbewerbsfähige, gesellschaftlich vielfältige und ökologisch wichtige Teilräume einer polyzentral gegliederten und funktional integrierten Schweiz. Zudem geht sie davon aus, dass die Berggebiete und die ländlichen Räume der Schweiz in ihrer Vielfalt mit ihren spezifischen Potenzialen einen wichtigen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung der Schweiz leisten. Sie stellt fest, dass die Berggebiete und die ländlichen Räume gemeinsam mit den Agglomerationen die Identität dieses Landes prägen.

Vorschläge für konkrete Massnahmen

Als zentrales Element zur Verwirklichung dieser Vision schlägt der Expertenbericht vor, die Koordination bestehender Instrumente (Governance) zu verstärken und regionale, auf räumlich spezifische Entwicklungspotenziale abgestimmte Entwicklungsinitiativen stärker und gezielter zu fördern. Konkret schlägt der Bericht folgende Massnahmen vor:
Stärkung des Bundesnetzwerks Ländlicher Raum: Auf Ebene des Bundes soll das bereits existierende Bundesnetzwerk Ländlicher Raum, welches 2002 von der Raumordnungskonferenz des Bundes (ROK) geschaffen wurde, gestärkt werden. Mit dieser Stärkung soll die Kohärenz des staatlichen Handelns auf Ebene des Bundes (Top-down) kontinuierlich verbessert und langfristig gesichert werden.
Aufbau eines tripartiten Gremiums zur strategischen Weiterentwicklung der Politik für Berggebiete und ländliche Räume: In diesem Gremium sollen die wichtigsten staatlichen und privaten Akteure der Berggebiete und der ländlichen Räume in geeigneter Form eingebunden werden. Damit soll die vertikale Koordination, d. h. die laufende Abstimmung und die strategische Weiterentwicklung der Komponenten Top-down (d. h. der Koordination der Bundespolitiken) und der Komponenten Bottom-up (d. h. der regionalen Entwicklungsinitiativen) der Strategie gestärkt werden.
Stärkung der regionalen – also gemeindeübergreifenden – Ebene: Mit einer zielgerichteten Förderung regionaler Akteursgruppen sollen Ansprechpartner gestärkt werden, welche eine auf Bundesebene kohärente Politik auf lokaler und regionaler Ebene an vorhandene Stärken adaptieren und umsetzen können (Bottom-up). Regionale Akteursgruppen sollten primär aus bestehenden regionalen Organisationen weiterentwickelt oder allenfalls mit gezielten Anreizen neu geschaffen werden.

Mit diesen drei neuen oder verstärkten Kooperations- und Entwicklungselementen sollen die Effektivität und die Effizienz der Instrumente des Bundes zur Entwicklung der Berggebiete und der ländlichen Räume verstärkt werden. Alle Instrumente verstehen sich aber letztlich als subsidiär: Sie sollen für die Bevölkerung und die Wirtschaft vor Ort möglichst günstige Voraussetzungen schaffen, sodass in den Berggebieten und den ländlichen Räumen weiterhin Wertschöpfung generiert und Arbeitsplätze geschaffen werden.

Für eine «Politik der kleinen Schritte»

Die im Expertenbericht skizzierten Grundzüge einer möglichen Strategie des Bundes für die Berggebiete und die ländlichen Räume bleiben in Bezug auf eine mögliche politische Umsetzung bewusst abstrakt. Die verstärkte Koordination von Instrumenten auf Bundesebene und die Stärkung regionaler Entwicklungsinitiativen sind denn auch Stossrichtungen, welche schon vielfach diskutiert wurden.[10]
Die im Expertenbericht vorgeschlagenen Grundzüge verfolgen demnach eine «Politik der kleinen Schritte» anstelle der Forderung eines vollkommen neuen Politikmodells für die Berggebiete und die ländlichen Räume. Dennoch birgt eine Umsetzung der vorgeschlagenen Neuerungen bereits grosse Herausforderungen:
Auf Ebene des Bundes dürfte die Weiterentwicklung des Bundesnetzwerks Ländlicher Raum zu einem steuernden und koordinierenden Organ innerhalb der Bundesverwaltung nicht einfach umsetzbar sein. Ohne substanzielle Ausdehnung der direktiven oder budgettechnischen Kompetenzen dieses Organs dürfte die koordinative Wirkung weitgehend ausbleiben. Ob die rechtlichen und politischen Voraussetzungen für eine Kompetenzerweiterung des besagten Organs gegeben sind, ist offen.
Bei der vertikalen Zusammenarbeit im Rahmen eines tripartit angelegten Gremiums wird sich die Frage nach den Schnittstellen zwischen der Raumentwicklungspolitik für ländliche und urbane Räume stellen. Viele raumrelevante Problemstellungen halten sich an keine Abgrenzung zwischen Stadt und Land und müssten daher von Agglomerationsräumen und ländlichen Räumen gemeinsam bearbeitet werden. Eine solche gemeinsame Bearbeitung führt jedoch unausweichlich zu Abgrenzungsfragen gegenüber bestehenden Gremien, insbesondere zur Tripartiten Agglomerationskonferenz (TAK).
Bei der gezielten Förderung der regionalen Ebene stellt sich die Frage nach der politischen Legitimation von regionalen Initiativen bzw. Akteursgruppen und deren institutioneller Einbettung ins föderale System.[11]

Die vom Bundesrat verabschiedete Politik für die ländlichen Räume und die Berggebiete geht diese Herausforderungen an und steckt mit einer «Politik der kleinen Schritte» einen flexiblen Steuerungsrahmen zur Abstimmung der Instrumente des Bundes mit lokalen und regionalen Entwicklungsinitiativen.[12] Mittelfristig unterstützt ein solcher flexibler Steuerungsrahmen nicht nur die nachhaltige Entwicklung der Berggebiete und der ländlichen Räume, sondern stärkt auch den Zusammenhalt zwischen den Berggebieten und dem Mittelland.

Kennzahlen des ländlichen Raums der Schweiz

Quelle: Ecoplan (2012b) / Die Volkswirtschaft

 

Charakterisierung der Berggebiete und der ländlichen Räume

Quelle: Webseite ARE und Glossar des Raumkonzepts Schweiz (ARE 2012, 2014) / Die Volkswirtschaft

1. Ecoplan (2012b). []
2. Diener et al. (2005). []
3. Ecoplan (2012b). []
4. Im Wortlaut beauftragt Motion 11.3927 (Motion Maissen) den Bundesrat, «zusammen mit den wichtigsten Vertretern der Berggebiete und ländlichen Räume eine kohärente Strategie des Bundes für die Berggebiete und ländlichen Räume zu entwickeln. Diese Strategie muss generelle Grundsätze und Leitlinien enthalten sowie konkrete Schritte zu deren Umsetzung aufzeigen. Dabei ist den Aspekten Bevölkerung, Wirtschaft, natürliche Ressourcen und dezentrale Besiedelung sowie der vertikalen Zusammenarbeit der betroffenen Akteure aller Staatsebenen besondere Beachtung zu schenken.» []
5. Mayer et al. (2014). []
6. Mayer et al. (2013). []
7. Eine Strategie für die alpin geprägten Räume wurde 2014 von der Regierungskonferenz der Gebirgskantone erarbeitet (RKGK 2014). []
8. Rudaz und Debarbieux (2014). []
9. Ecoplan (2012a). []
10. Vgl. z.B. Rorep (2006). []
11. Blöchlinger (2004). []
12. Vgl. www.are.admin.ch > Aktuell > Publikationen > Politik des Bundes für die ländlichen Räume und Berggebiete. []