Ein Ausbau der familienpolitischen Massnahmen lohnt sich

Familienpolitische Themen wie die Einführung eines Elternurlaubs oder zusätzliche Finanzierung für familienergänzende Betreuung werden derzeit politisch intensiv diskutiert. Als wissenschaftliche Grundlage für diese Diskussion hat das Zürcher Beratungs- und Forschungsunternehmen Infras zusammen mit der Universität St. Gallen im Auftrag der Jacobs Foundation ein Whitepaper zu den Kosten und Nutzen einer «Politik der frühen Kindheit» verfasst.[1]

Die Politik der frühen Kindheit hat zum Ziel, jedem Kind gleiche Chancen zu eröffnen und alle Kinder in ihrer Entwicklung zu fördern. Darüber hinaus soll sie zu einer besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf beitragen. Um diese Ziele zu erreichen, braucht es eine breite Palette von Leistungen der öffentlichen Hand, von Unternehmen und weiteren Akteuren wie Stiftungen oder Vereinen.

In der Studie wurden erstens die Betreuungs- und Förderangebote für Kinder im Vorschulalter wie Kindertagesstätten (Kitas), Tagesfamilien und Spielgruppen analysiert. Zweitens betrachteten wir Unterstützungsmassnahmen für bestimmte Gruppen, insbesondere Programme zur Unterstützung von Risikofamilien und Familien mit Migrationshintergrund. Und drittens beschäftigten wir uns mit familienfreundlichen Arbeitsbedingungen wie flexiblen (Teilzeit)-Arbeitsmodellen und Elternurlaub.

Kosten in Milliardenhöhe

Gestützt auf die für die Schweiz verfügbaren Daten und die Auswertung von in- und ausländischer Forschungsliteratur, wurden die Kosten und Nutzen verschiedener Massnahmen in diesen drei Bereichen grob abgeschätzt. Im Jahr 2015 beliefen sich die Kosten der untersuchten Massnahmen auf schätzungsweise 2,7 Milliarden Franken. Der Bereich der Betreuungs- und Förderangebote sowie die familienfreundlichen Arbeitsbedingungen machen je rund die Hälfte der ausgewiesenen Kosten aus. Die Unterstützungsmassnahmen für Risikogruppen und andere fallen mit rund 1 Prozent kaum ins Gewicht.

Aktuell besteht überall noch Raum für weitere Entwicklung: Bei den Betreuungsangeboten besteht beispielsweise noch Potenzial, das Angebot auszubauen und auch die pädagogische Qualität zu verbessern. Und bei den familienfreundlichen Arbeitsbedingungen erachten wir etwa die Einführung eines 24- bis 44-wöchigen Elternurlaubs als zielführend.[2] Würden die einzelnen Massnahmen gemäss den in der Studie skizzierten Szenarien ausgebaut, stiegen die Kosten um 70 Prozent auf rund 4,6 Milliarden Franken pro Jahr (siehe Abbildung).

Jährliche Gesamtkosten einer Politik der frühen Kindheit (3 Szenarien; 2015)

Wirtschaft profitiert von Betreuungsausbau

Den hier ausgewiesenen Kosten steht ein beträchtlicher Nutzen gegenüber. Namentlich ist aufgrund der verfügbaren empirischen Evidenz davon auszugehen, dass ein weiterer Ausbau des Betreuungsangebots die Arbeitsmarktpartizipation von Frauen wirksam erhöht. Dies wiederum wirkt sich positiv auf die Unternehmen aus, welche in Zeiten des Fachkräftemangels einen direkten Nutzen aus dem grösseren inländischen Arbeitskräfteangebot ziehen. Auch die öffentliche Hand profitiert dank zusätzlicher Steuereinnahmen und Einsparungen im Bereich der sozialen Sicherheit.

Neben dem direkten Nutzen wirken sich die untersuchten Betreuungs- und Förderangebote auch auf die kognitiven und nicht kognitiven Fähigkeiten der Kinder mehrheitlich positiv aus, wie verschiedene Studien zeigen. Die stärkste Evidenz besteht dabei für Kinder aus sozial benachteiligten Familien: Indem Krippen und Spielgruppen diesen Kindern ein gutes Umfeld bieten und sie auf den Kindergarten vorbereiten, verbessern sich deren Bildungschancen.

Sparpotenzial besteht hier relativ wenig, denn die Kosten eines Krippenplatzes in der Schweiz sind kaufkraftbereinigt nicht höher als im benachbarten Ausland. Die Löhne des Betreuungspersonals als wichtigster Kostenfaktor sind im Vergleich zu anderen Berufsgruppen in der Schweiz eher tief.[3] Wichtige Determinanten der Vollkosten sind das Betreuungsverhältnis – das heisst die Anzahl Kinder pro Betreuungsperson – und der Anteil an qualifiziertem Personal.

Gleichzeitig sind das Betreuungsverhältnis und der Anteil an qualifiziertem Personal ausschlaggebend für die Betreuungsqualität: Sie beeinflussen beispielsweise die Möglichkeiten des Personals, individuelle Bedürfnisse der Kinder zu erkennen und zu berücksichtigen. Zusätzlich entscheidet das Betreuungsverhältnis über die Zeit, welche für die individuelle Betreuung eines Kindes zur Verfügung steht. Mit anderen Worten leidet bei diesbezüglichen Kosteneinsparungen die Qualität.

Eine Studie des Berner Beratungs- und Forschungsunternehmens Ecoplan aus dem Jahr 2016 ortet ein moderates Optimierungspotenzial bei den Regulierungen in der Eröffnungsphase einer Kinderkrippe. Allerdings dürfte die Realisierung dieser Potenziale die laufenden Betriebskosten nur unwesentlich beeinflussen.

Grosser Nutzen für Risikofamilien

Kinder aus sozial benachteiligten Familien nutzen Kitas oder Spielgruppen seltener, obwohl sie am stärksten davon profitieren würden – wie verschiedene Studien zeigen. Gezielte Massnahmen zur Unterstützung von Risikofamilien und Familien mit Migrationshintergrund sind deshalb ein weiterer wichtiger Pfeiler einer Politik der frühen Kindheit. Im Rahmen von Hausbesuchsprogrammen beispielsweise können Eltern in der Erziehung gezielt unterstützt und motiviert werden, ihr Kind in eine Kita oder eine Spielgruppe zu schicken. Mit vergleichsweise geringem Aufwand kann hier eine relativ grosse Wirkung erzielt werden.

Im Bereich der familienfreundlichen Arbeitsbedingungen entstehen den Unternehmen zwar Kosten für die Bereitstellung von flexiblen Teilzeitarbeitsplätzen. Diese Kosten werden durch den direkten Effekt der vermehrten Rückkehr von Müttern an den Arbeitsplatz und den damit verbundenen Einsparungen bei der Personalwiederbeschaffung jedoch wieder aufgewogen. Deshalb fallen hier vor allem die Kosten des in den Ausbauszenarien berücksichtigten Elternurlaubs ins Gewicht.

Aufgrund ausländischer Studien kann vermutet werden, dass sich der Elternurlaub tendenziell positiv auf die Arbeitsmarktpartizipation von Müttern auswirkt. Der Effekt hängt jedoch stark von der konkreten Ausgestaltung ab; zudem sind die ausländischen Erfahrungen nur bedingt auf die Schweiz übertragbar. Trotzdem ist anzunehmen, dass ein Ausbau der Elternzeit den Bedarf für familienergänzende Kinderbetreuung im ersten Lebensjahr leicht reduziert und somit im Bereich der Kitas etwas geringere Kosten anfallen.

Grundsätzlich sind die beiden Handlungsfelder – Betreuungsangebote auf der einen und familienfreundliche Arbeitsbedingungen auf der anderen Seite – stark miteinander verzahnt. Für das Gelingen der Vereinbarkeit von Familie und Beruf braucht es beides: ein qualitativ hochstehendes familienergänzendes Betreuungsangebot und familienfreundliche Rahmenbedingungen am Arbeitsplatz. Ohne Kitas und Spielgruppen ist eine erhöhte Arbeitsmarktpartizipation der Frauen kaum erreichbar – doch ein Ausbau der familienergänzenden Betreuung allein genügt nicht, denn die meisten Eltern wollen ihre Kinder nach wie vor zu einem grossen Teil selber betreuen.

Durch die Summe der Humankapitaleffekte bei Müttern und Kindern stärkt die Politik der frühen Kindheit die Wettbewerbsfähigkeit und die Produktivität der Wirtschaft. Zudem tragen die untersuchten Massnahmen zu einer gerechteren Verteilung von Bildung und Einkommen und damit zur Armutsprävention bei. Deshalb dürften sich Investitionen in die Politik der frühen Kindheit zumindest in der mittleren und längeren Frist auszahlen. Um den Return on Investment genauer zu beziffern, wären allerdings zusätzliche empirische Studien für die Schweiz nötig – insbesondere zu den mittel- und längerfristigen Wirkungen der Programme und Massnahmen.

Hohe Elternbeiträge setzen Fehlanreize

Ein beträchtlicher Teil der Kosten der Politik der frühen Kindheit wird heute von den privaten Haushalten getragen. Kitas, Spielgruppen und Tagesfamilien werden mehrheitlich über Elternbeiträge finanziert – im Durchschnitt beträgt der Elternanteil bei den Kitas je nach Kanton und Gemeinde rund zwei Drittel der Vollkosten; bei den Spielgruppen sind es sogar bis zu drei Viertel. Im internationalen Vergleich sind Schweizer Familien damit überdurchschnittlich stark durch Ausgaben für die familienergänzende Betreuung belastet. Die in der Studie betrachteten Haushaltstypen geben bis zu ein Viertel ihres jährlichen Bruttoeinkommens für die Betreuung ihrer Kinder in einer subventionierten Kita aus. Bei einer nicht subventionierten Kita ist die Belastung je nach Einkommen sogar noch höher; sie beträgt bei Haushalten mit tiefen Einkommen bis zu 44 Prozent des Bruttoeinkommens. Die starke finanzielle Belastung führt wiederum zu geringen oder gar negativen Erwerbsanreizen: Zumindest in der kurzen Frist lohnt es sich für einen Haushalt nicht, dass beide Elternteile beruflich tätig sind.

Verschiedene Angebote der Politik der frühen Kindheit werden via allgemeine Steuermittel mitfinanziert. Der grösste Ausgabenposten der öffentlichen Hand ist die Mitfinanzierung der Betreuung in Kitas, Spielgruppen und Tagesfamilien. Dazu kommen die Ausgaben im Bereich der Unterstützungsangebote für Risikofamilien und Familien mit Migrationshintergrund. Insgesamt schätzen wir die Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden für die Politik der frühen Kindheit auf rund 600 Millionen Franken pro Jahr. Dies entspricht einem Wert von 0,1 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP).

Im Vergleich mit anderen Industriestaaten sind die Ausgaben der öffentlichen Hand relativ tief: Alleine die öffentlichen Ausgaben für die familienergänzende Kinderbetreuung im Vorschulbereich belaufen sich im OECD-Schnitt auf 0,3 Prozent des BIP.[4]

Auch die Arbeitgeber beteiligen sich an der Finanzierung der Politik der frühen Kindheit, und zwar in dreierlei Hinsicht: erstens über direkte Beiträge zur Finanzierung von Kitas und Tagesfamilien. Zweitens über Arbeitgeberbeiträge an die Erwerbsersatzkasse und drittens über die Bereitstellung von familienfreundlichen Teilzeitarbeitsplätzen.

Über die Finanzierung sprechen

Die Kosten-Nutzen-Bilanz zeigt, dass die Politik der frühen Kindheit beträchtliche Investitionen erfordert, die aber mittel- und langfristig amortisiert werden. Die hohe finanzielle Belastung der Haushalte schränkt den Zugang für Familien mit geringem Einkommen zu den Betreuungsangeboten ein und stellt insbesondere ein Hindernis für die Integration von Müttern in den Arbeitsmarkt dar.

Im Gegensatz dazu sind die Ausgaben der öffentlichen Hand für die Politik der frühen Kindheit im internationalen Vergleich eher tief. Eine Diskussion über die künftige Finanzierung der Politik der frühen Kindheit scheint deshalb empfehlenswert.

1. Infras / Universität St. Gallen (2016). []
2. Siehe auch Eidgenössische Koordinationskommission für Familienfragen (2010), Elternzeit-Elterngeld. Ein Modellvorschlag der EKFF für die Schweiz. []
3. Infras / Universität St. Gallen (2015). []
4. OECD Family Database (2012), OECD-33. []