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Wirkungsanalyse des bilateralen Abkommens über den Luftverkehr

Die Schweiz ist im Bereich der Zivilluftfahrt sehr stark mit dem europäischen Ausland vernetzt. Rund 70%-80% der Flugbewegungen auf schweizerischen Flughäfen finden im Verkehr zwischen der Schweiz und Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) statt. Insbesondere nach der Krise der Luftfahrt in den Jahren 2001 und 2002 war es für die Schweiz von grosser Bedeutung, im wichtigen europäischen Markt so schnell wie möglich wieder Tritt zu fassen und vom dynamischen europäischen Umfeld profitieren zu können. Ohne Einbindung der Schweiz in das gesamteuropäische System wäre die schweizerische Luftfahrtindustrie von dieser Dynamik abgekoppelt gewesen. Ein nachhaltiges Wachstum hätte sich voraussichtlich erst mit bedeutender Verspätung und auf tieferem Niveau einstellen können.

Dank des Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft (LVA), das in diesem Prozess eine wichtige, unterstützende Wirkung entfalten konnte, ist es der schweizerischen Luftfahrtindustrie gelungen, ihren Platz im europäischen Umfeld zu behaupten. Dies betrifft – neben den Luftfahrtunternehmen – insbesondere die Flughäfen, die Unterhalts- und Herstellerbetriebe sowie die Flugsicherung. Profitiert haben nicht zuletzt auch die Flugpassagiere, indem das LVA einen Beitrag zur Angebotsdiversifikation und zur Flexibilisierung der Tarifstrukturen im Luftverkehr zwischen der Schweiz und der EU geleistet haben dürfte. Im Gegensatz zu den übrigen bilateralen Abkommen handelt es sich beim LVA um ein partielles Integrationsabkommen. Das Ziel des Abkommens ist die weitgehende Harmonisierung der Rahmenbedingungen im europäischen Luftraum. Mit diesem Abkommen findet das gesamte europäische Luftrecht (Acquis communautaire) auf die Schweiz Anwendung. Diese vollständige Integration der Schweiz, mit welcher sich der europäische Himmel gewissermassen über die Schweiz erstreckt, ist eine logische Konsequenz aus der hochgradigen internationalen Vernetzung des Luftverkehrs und eine Voraussetzung für eine bestmögliche Anbindung der Schweiz an die wichtigsten Zentren Europas. Das Abkommen regelt die schrittweise und gegenseitige Öffnung der Luftverkehrsmärkte. Schweizer Luftverkehrsunternehmen werden ihrer europäischen Konkurrenz weitgehend gleichgestellt und erhalten die gleichen Verkehrsrechte (so genannte Freiheiten; siehe Kasten 1 Das LVA regelt die schrittweise und gegenseitige Öffnung der Luftverkehrsmärkte. Schweizer Luftverkehrsunternehmen werden ihrer europäischen Konkurrenz weitgehend gleichgestellt und erhalten die gleichen Verkehrsrechte (so genannte Freiheiten). Dies sind u. a. die Freiheit, jeglichen Flughafen in der EU aus der Schweiz anzufliegen oder das Recht, Flugverbindungen zwischen zwei EU-Staaten (Madrid-London) anzubieten. Das Abkommen sieht vor, auch über die Freiheit des Angebots von Inlandflügen innerhalb eines EU-Staats (Paris-Lyon) zu verhandeln. Zudem sind die Flugunternehmen frei in der Wahl der Tarife und der Flugzeugtypen. Die Schweiz beteiligt sich auf der Grundlage des Abkommens zudem an der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (Easa), welche u.a. für die Zulassung und Aufsicht im technischen Bereich zuständig ist. Über die Einhaltung der Wettbewerbsregeln wachen die Europäische Kommission und der Europäische Gerichtshof.).

Weiterentwicklung des LVA seit dem Inkrafttreten

Während bei der Aushandlung und zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des LVA wettbewerbsrechtliche Aspekte im Zusammenhang mit der Ausübung von Verkehrsrechten zwischen der Schweiz und der EU im Vordergrund standen, hat sich die Bedeutung des Abkommens parallel zur Rechtsetzungstätigkeit auf Stufe EG weiterentwickelt. So stellt das Abkommen heute die rechtliche Grundlage für eine umfassende Einbindung der Schweiz in die europäischen Harmonisierungsbestrebungen auf allen Ebenen der Zivilluftfahrt dar.

Europäische Agentur für Flugsicherheit

Kurz nach Inkrafttreten des LVA verabschiedete die EG die Grundlagen zum Aufbau einer Einrichtung, die unter anderem mit den erforderlichen Mitteln und Kompetenzen ausgestattet wurde, um eine harmonisierte Durchsetzung der Vorschriften im Bereich der Flugsicherheit sicherzustellen. Diese Einrichtung, die Europäische Agentur für Flugsicherheit (Easa), war in einer ersten Phase nur für Fragen der Entwicklung, der Herstellung sowie des Unterhalts von Luftfahrzeugen zuständig. Zukünftig werden die Kompetenzen der Easa auch auf die Bereiche Flugoperationen, Flugpersonal, Sicherheit im Bereich Air Traffic Management sowie Sicherheit auf Flugplätzen ausgedehnt. Die Easa wird künftig somit mit Kompetenzen in sämtlichen Bereichen der Sicherheit («Safety») in der Zivilluftfahrt ausgestattet sein. Die Schweiz nimmt im Rahmen des LVA integral an der Easa teil.

Einheitlicher europäischer Luftraum

Die vorwiegend nationale Organisation der Flugsicherung in Europa führt zu zahlreichen Nahtstellen, die einer leistungsfähigen Nutzung des Luftraums entgegenstehen. Die EG lancierte daher im Jahr 2004 die Initiative für einen einheitlichen europäischen Luftraum (Single European Sky, SES). Diese sieht die Umgestaltung des europäischen Luftraumes entsprechend den tatsächlichen Verkehrsflüssen – und nicht wie bis anhin entlang der Landesgrenzen – vor und soll zu einer Steigerung der Leistungsfähigkeit des europäischen Flugsicherungssystems führen. Ebenfalls soll im Rahmen des SES ein «Level Playing Field» geschaffen werden, das ermöglicht, dass Fluglotsen einfacher als bis anhin grenzüberschreitend tätig sein dürfen und Flugsicherungsunternehmen vermehrt auch über die Landesgrenzen hinweg ihre Dienstleistungen anbieten können. Mittels Übernahme der einschlägigen Rechtserlasse im Rahmen des LVA ist die Schweiz vollumfänglich in die SES-Initiative integriert.

Auswirkungen auf die wichtigsten Anspruchsgruppen

Luftverkehrsunternehmen: Gleich lange Spiesse

Für die Luftfahrtunternehmen eines Landes mit kleinem Staatsgebiet ist ein möglichst engmaschiges Streckennetz von essenzieller Bedeutung, weil sich auf der Grundlage des reinen Binnenverkehrs kein wirtschaftlich rentabler Betrieb aufbauen liesse. Dieser Tatsache trugen bereits vor dem Abschluss des LVA eine Vielzahl bilateraler Luftverkehrsabkommen Rechnung, welche mit praktisch allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft bestanden. Zahlreiche dieser Abkommen waren allerdings wenig liberal ausgestaltet und setzten enge Grenzen – etwa bezüglich Flug-strecken, Kapazitäten oder Frequenzen. Gegenüber ihren Konkurrenten aus der EU befanden sich die schweizerischen Unternehmen damit in einem wesentlichen Nachteil – insbesondere was die Flugplangestaltung, die Festlegung der Tarife und die optimale Auslastung des Fluggeräts anbelangte. Ein wichtiges Ziel des LVA bestand somit darin, die schweizerischen Luftverkehrsunternehmen rechtlich gleichzustellen wie ihre europäischen Konkurrenten und die einzelnen na-tionalen Märkte zu öffnen. Mit dem LVA wurde dieses Ziel erreicht. Heute können sich die schweizerischen Verkehrsteilnehmer auf annähernd die gleichen Rechte stützen wie ihre Konkurrenten aus der EU. Einzig die Kabotagerechte – also der Verkehr zwischen zwei im gleichen Land gelegenen Flughäfen (z.B. Genf-Zürich oder Paris-Nizza) – sind heute noch nicht frei. Derzeit laufen Verhandlungen zur Ausdehnung des LVA auf diese Rechte, wie dies im Abkommenstext selbst vorgesehen ist. Trotz dieses letzten, noch nicht verwirklichten Liberalisierungsschrittes sind die Spiesse heute gleich lang, und allfällige Ungleichbehandlungen werden im Rahmen des gemischten Luftverkehrsausschusses Schweiz-EG besprochen und behoben. Durch die Öffnung des Marktes erhalten auch europäische Fluggesellschaften freien Zugang zu allen Strecken zwischen der Schweiz und den Mitgliedstaaten der EU. Damit kann sich das Angebot ohne verkehrsrechtliche Schranken der Nachfrage anpassen. Dies hat bei einzelnen Strecken zu einer Verschärfung der Wettbewerbssituation und zu entsprechend reduzierten Flugtarifen beitragen. Durch die mit dem LVA gesicherte eigentumsrechtliche Gleichstellung von schweizerischen und europäischen Staatsangehörigen können sich schweizerische natürliche und juristische Personen unbeschränkt an europäischen Fluggesellschaften beteiligen (und umgekehrt). Das LVA hat somit nicht nur zu einer zusätzlichen Öffnung des europäischen Luftverkehrsmarktes geführt, sondern parallel dazu auch den Zugang der schweizerischen Unternehmen zum europäischen Kapitalmarkt vereinfacht und in der Folge die Möglichkeiten zur Refinanzierung deutlich verbessert.

Flughäfen: Bessere internationale Anbindung

Das LVA sieht eine völlig freie Wahl der Flugrouten für europäische Fluggesellschaften vor. Dadurch fallen die schweizerischen Flughäfen auch für nicht schweizerische Fluggesellschaften aus der EU als Hubs in Betracht. Das verbessert die Anbindung der Schweiz an das europäische Flugstreckennetz, indem das Angebot an Flugverbindungen breiter wird. Zudem erhöht dies die Attraktivität der schweizerischen Flughäfen insgesamt. Da Hubs wichtige Drehkreuze für den Interkontinentalverkehr darstellen, kann nicht zuletzt auch die Anbindung der Schweiz an wichtige Wirtschafts- und Tourismusdestinationen weltweit auf eine solidere Grundlage gelegt werden. Davon profitieren nebst den Landesflughäfen auch die Regionalflughäfen, wobei Letztere im internationalen Flugverkehr in erster Linie Nischenprodukte anbieten und als Erbringer von Dienstleistungen für die Geschäftsluftfahrt fungieren.

Flugsicherungsunternehmen: Gleichberechtigte Mitwirkung

Der Luftraum über der Schweiz liegt im Herzen Europas. Wichtige Verkehrsströme führen direkt über schweizerisches Hoheitsgebiet. Aufgrund ihrer zentralen Lage im europäischen Flugstrassennetz ist es unabdingbar, dass sich die Schweiz im Rahmen der SES-Initiative der EU beteiligen und strategisch positionieren kann. Dadurch kann sie bei der Ausgestaltung der künftigen Luftraumstruktur unmittelbar und gleichberechtigt mitwirken und so ihre Interessen optimal wahren. Dies dient nicht zuletzt dem Ziel, die schweizerische Flugsicherung im europä-ischen Umfeld optimal zu integrieren und die gegenwärtige Situation in Bezug auf die Erbringung von (grenzüberschreitenden) Flugsicherungsdiensten im Einzugsgebiet der schweizerischen Landesflughäfen zu entschärfen.

Technische Betriebe

– Entwicklungs- und Herstellerbetriebe: In der Schweiz ist insbesondere der Flugzeugentwickler und -Hersteller Pilatus unmittelbar von der auf dem LVA basierenden Teilnahme der Schweiz an der Easa betroffen. So generierte Pilatus im Jahr 2007 rund 30% des Umsatzes im europä-ischen Markt. Insgesamt wurden bis dato 14 schweizerische Entwicklungsbetriebe und 12 Herstellerbetriebe gemäss den im Easa-Kontext vorgegebenen Anforderungen zertifiziert. Diese Zertifikate werden in der gesamten EU anerkannt. Entwicklungs- und Herstellerbetriebe verfügen in der Schweiz über rund 6000 Vollzeitstellen und erwirtschaften eine Wertschöpfung von rund 800 Mio. Franken. – Unterhaltsbetriebe: Ebenfalls von der Teilnahme an der Easa sind heute die Unterhaltsbetriebe betroffen. Eine im Easa-Kontext ausgestellte Bewilligung für Unterhaltsbetriebe oder -personal wird EU-weit anerkannt. In der Schweiz sind mehrere grosse, weltweit tätige Betriebe im Bereich des Flugzeugunterhalts domiziliert, so z. B. die Jet Aviation AG und die SR Technics Ltd. Unterhaltsbetriebe in der Schweiz beschäftigen rund 10 000 Personen (in Vollzeitstellen) und erwirtschaften eine Wertschöpfung von ca. 1,5 Mrd. Franken.

Kunden: Breiteres Angebot und flexiblere Tarifstrukturen

Die schweizerischen Flugpassagiere sind als weitere Hauptakteure direkt von den Auswirkungen des LVA betroffen. Sowohl im Freizeitwie auch im Berufsverkehr wird die Luftfahrt zwischen der Schweiz und den Mitgliedstaaten der EU häufig benutzt. Rund 65% sämtlicher Flugreisen der schweizerischen Bevölkerung haben als Endziel Destinationen in Europa. Diesen Passagieren kommt die durch das LVA geförderte Qualität der Anbindung der Schweiz an Europa und die mit dem LVA unterstützte Zunahme des Wettbewerbs zwischen schweizerischen und europäischen Luftfahrtunternehmen stark zugute. Sie profitieren dabei von einem breiteren Angebot an internationalen Flugverbindungen, aber auch von einer Flexibilisierung der Tarifstruktur auf innereuropä-ischen Strecken, die mitunter auch durch das LVA begünstigt worden sein dürfte. Die durch das LVA unterstützte optimale Anbindung an das europäische Flugstreckennetz kommt dabei sowohl Passagieren aus der Schweiz zugute wie auch Passagieren, die über EU-Mitgliedstaaten in die Schweiz einreisen und die Schweiz als Geschäfts- und Tourismusland besuchen wollen. Aufgrund der im LVA vorgesehenen Liberalisierungsschritte dürfte ausserdem die Diversifikation des Angebotes seitens schweizerischer und europäischer Luftfahrtunternehmen nach dem Grounding der Swissair unterstützt worden sein. Die erwähnten positiven Auswirkungen auf die Flugpassagiere gelten in analoger Weise auch für den Frachtverkehr zwischen der Schweiz und der EU. Obschon die jüngsten in der Schweiz auf der Grundlage des LVA übernommenen EU-Vorschriften im Bereich Flugsicherheit («Security») für die Passagiere zu einigen Unannehmlichkeiten geführt haben, wird durch die Aufnahme der schweizerischen Flughäfen in das europäische Sicherheitssystem gewährleistet, dass aus der Schweiz kommende Passagiere in den EU-Mitgliedstaaten keinen zusätzlichen Sicherheitskontrollen unterworfen werden. Unangenehme und zeitraubende Doppelkontrollen fallen dadurch weg. Ebenfalls erwähnenswert ist, dass auf der Grundlage des LVA auch die europäischen Passagierrechtsbestimmungen in schweizerisches Recht übernommen werden. Dadurch entspricht der Schutz der Passagiere vor unlauteren Praktiken einzelner Luftfahrtunternehmen in der Schweiz den europäischen Standards.

Anwohner von Flughäfen: Europäische Schutznormen

Mit den europäischen Regeln über Lärm- und Emissionsbegrenzung kommen auch die schweizerischen Anwohner von Flughäfen in den Genuss der europäischen Schutznormen. Die diesbezüglichen Bestimmungen, die derzeit Anwendung finden, gehen zwar im Ergebnis nicht über die bereits zuvor von der Schweiz gestützt auf nationales Recht eingeführten Vorschriften hinaus. Die Einbettung in den europäischen Gesamtrahmen sorgt jedoch insofern für eine grössere Beständigkeit dieser Schutznormen, als sie dank ihres europäischen Charakters von andern Staaten kaum in Frage gestellt werden können.

Fazit

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass es äusserst schwierig ist, die Effekte des LVA auf den Luftverkehr zwischen der Schweiz und der EG eindeutig zu identifizieren und zu bemessen. Es darf jedoch angenommen werden, dass das LVA den Regenerierungs- und Wachstumsprozess nach der Luftfahrtkrise 2001/2002 positiv beeinflusst hat und sowohl für schweizerische wie auch für europäische Luftverkehrsunternehmen eine gute Ausgangslage geschaffen hat, um den schweizerisch-europäischen Markt in einem liberalen und durch Wettbewerb geprägten Umfeld bearbeiten zu können.

Kasten 1: Luftfahrtsabkommen im Überblick Das LVA regelt die schrittweise und gegenseitige Öffnung der Luftverkehrsmärkte. Schweizer Luftverkehrsunternehmen werden ihrer europäischen Konkurrenz weitgehend gleichgestellt und erhalten die gleichen Verkehrsrechte (so genannte Freiheiten). Dies sind u. a. die Freiheit, jeglichen Flughafen in der EU aus der Schweiz anzufliegen oder das Recht, Flugverbindungen zwischen zwei EU-Staaten (Madrid-London) anzubieten. Das Abkommen sieht vor, auch über die Freiheit des Angebots von Inlandflügen innerhalb eines EU-Staats (Paris-Lyon) zu verhandeln. Zudem sind die Flugunternehmen frei in der Wahl der Tarife und der Flugzeugtypen. Die Schweiz beteiligt sich auf der Grundlage des Abkommens zudem an der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (Easa), welche u.a. für die Zulassung und Aufsicht im technischen Bereich zuständig ist. Über die Einhaltung der Wettbewerbsregeln wachen die Europäische Kommission und der Europäische Gerichtshof.

Kasten 2: Ausblick Der europäische Luftverkehr steht in mehrfacher Hinsicht im Umbruch. Im Bereich der Fluggesellschaften dürfte eine Marktbereinigung bevorstehen. Fluggesellschaften, die ein umfassendes Streckennetz abdecken, müssen im Rahmen von Allianzen tätig werden oder ihre Aktivitäten auf Nischenmärkte verlegen. Das LVA schafft die Voraussetzungen, damit sich schweizerische Fluggesellschaften nahtlos in derartige Verbände eingliedern können. Es gewährt aber auch denjenigen Unternehmen, die sich in Nischenmärkten behaupten wollen, die Möglichkeit, ihr Streckennetz relativ frei den Marktbedürfnissen anzupassen und Regionalflughäfen in ganz Europa in ihr Streckennetz aufzunehmen. Gleichzeitig dürfte das LVA auch zukünftig einen wichtigen Beitrag dazu leisten, um den Wettbewerb zwischen schweizerischen und europäischen Luftfahrtunternehmen aufrechtzuerhalten, mit den entsprechenden positiven Auswirkungen auf die Diversifikation des Angebots und die Tarifgestaltung im Luftverkehr Schweiz-EU.In ähnlichem Ausmass dürften sich auch die Märkte sowie das rechtlich-institutionelle Umfeld im Bereich der Flugsicherung und im Flugzeug-unterhalt verändern. Es wird entscheidend sein, dass sich schweizerische Unternehmen auf gleicher Ebene wie ihre europäischen Konkurrenten bewegen können. Dies ist mit dem LVA und seinen regelmässigen Anpassungen im Rahmen des gemischten Luftverkehrsausschusses Schweiz-EG gewährleistet. Insbesondere die Teilnahme der Schweiz an der sich weiterentwickelnden Easa sowie die Integration in den SES müssen vor diesem Hintergrund als Schlüsselfaktoren angesehen werden.Der europäische und der schweizerische Luftverkehrsmarkt lassen sich nicht trennen, und die vollständige Integration der Schweiz in das europäische Luftfahrtsystem ist die logische Konsequenz aus dieser Erkenntnis. Das LVA bietet Gewähr dafür, dass sich die schweizerische Luftfahrtindustrie auf dem europäischen Markt mit gleich langen Spiessen behaupten kann, mit den entsprechenden positiven Auswirkungen auf die in der Luftfahrt tätige Arbeitnehmerschaft und die Wertschöpfung in den luftfahrtverwandten Bereichen.

Leiter Sektion Recht und Internationales,Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Ittigen

Leiter Sektion Wirtschaftsfragen, Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Ittigen

Leiter Sektion Recht und Internationales,Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Ittigen

Leiter Sektion Wirtschaftsfragen, Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Ittigen