Wem gehört das Trinkwasser?

Gross war die Empörung, als ein Schweizer Unternehmer 2023 seine Nutzungsrechte einer Mineralwasserquelle an chinesische Investoren verkaufen wollte. Rund eine Dekade zuvor hatte er sich diese Rechte für 99 Jahre von der Walliser Gemeinde Turtmann gesichert. Der Verkauf kam allerdings nicht zustande, und die Quelle bleibt bis heute ungenutzt.

In der Schweiz ist seit je geregelt, wem das Wasser gehört: Alle wesentlichen Quellen und Grundwasservorkommen sowie oberirdische Gewässer liegen in der Hoheit der Kantone. Die Wasserversorgung – also Gewinnung, Speicherung, Aufbereitung, Verteilung, Abführung und Reinigung – erfolgt dabei über Wasserwerke, die mehrheitlich im Eigentum von Gemeinden, Genossenschaften oder Bürgerkorporationen sind.

Privates Wasser?

Auf Bundesebene gibt es bislang kein Gesetz, dass eine Privatisierung von öffentlichen Wasserwerken grundsätzlich verbieten würde. Wie das Beispiel der Gemeinde Turtmann zeigt, können öffentliche Wasservorkommen zwar nicht verkauft werden, deren Nutzung darf aber Privaten mittels Konzession überlassen werden. So sind heute die meisten bekannten Mineralwasserquellen privat genutzt. Die Nutzungsrechte sind teilweise auch auf ausländische Konzerne übergegangen. Bekannte Beispiele sind Rhäzünser (Carlsberg) und Valser (Coca-Cola).

Wer zur Nutzung von Wasserquellen berechtigt ist und wer Wasserwerke betreiben darf, ist jedoch seit je eine umstrittene Frage, die jüngst in der parlamentarischen Diskussion um eine Investitionskontrolle (Investitionsprüfgesetz, IPG) wieder aufgekommen ist. Aber was hat die Ökonomie zu diesem Thema zu sagen? Sollen Gemeinden Quellnutzungsrechte oder Trinkwasserinfrastrukturen an Private verkaufen dürfen? Und falls ja, spielt es eine Rolle, ob der Käufer in- oder ausländisch ist?

Trinkwasser ist kein öffentliches Gut

Unbestritten ist, dass Wasser im Alltag unverzichtbar ist. Haushalte brauchen es zum Trinken, Kochen, Waschen und Duschen, unternehmerisch wird es etwa in der Landwirtschaft, zur Energieproduktion, zur Kühlung oder für industrielle Prozesse genutzt. Da es für das menschliche Überleben und Wohlergehen notwendig ist, wird es in der Wirtschaftstheorie oft als essenzielles Gut eingestuft. Das bedeutet, dass die Nachfrage nach Wasser sehr preisunelastisch ist: Im Extremfall, wenn ein Mensch an grossem Durst leidet, wird er bereit sein, sehr viel für Trinkwasser zu bezahlen.

Gleichzeitig ist Trinkwasser aber kein öffentliches Gut wie etwa Luft, weil eine Rivalität beim Konsum besteht und der Ausschluss von der Nutzung möglich ist.[1] Trinkwasser unterscheidet sich deshalb im Kern nicht von Gütern wie Brot oder anderen wichtigen Lebensmitteln.

Öffentlicher Betrieb oder Verkauf an Private?

Aus ökonomischer Sicht geht es bei der Entscheidung, ob Gemeinden die Wasserversorgung selbst betreiben oder Nutzungsrechte gegebenenfalls an Private verkaufen, somit weniger um die Frage, welche Eigenschaften Trinkwasser als Gut aufweist. Entscheidend sind zunächst die Wettbewerbsverhältnisse. Beim Mineralwasser stehen Quellen wie Henniez, Aproz oder Eptinger im Wettbewerb zueinander. Es gibt keinen ersichtlichen Grund, weshalb die Nutzungsrechte von den Gemeinden, so sie die Quellen nicht selbst für die Wasserversorgung benötigen, nicht monetarisiert und Dritten überlassen werden sollen.

Beim leitungsgebundenen Trinkwasser ist die Situation komplexer: Wasserleitungen bilden ein natürliches Monopol, da es aus Kostengründen nicht effizient wäre, mehrere parallele Netze verschiedener Wasserversorger zu betreiben. Deshalb übernimmt typischerweise ein einziger Anbieter die Wasserversorgung eines Gebiets.

Da in einem Monopol jedoch kein Wettbewerb besteht, ist nicht automatisch gewährleistet, dass die Preise angemessen festgesetzt werden. Die Endkunden müssen vor überhöhten Tarifen geschützt werden – unabhängig davon, ob der Versorger öffentlich oder privat ist. Beim «Hahnenwasser» sorgt der Preisüberwacher dafür, dass die Wasserversorger kostenorientierte Preise verlangen. Anrechenbar sind die Betriebskosten, Abschreibungen, Fremdkapitalzinsen und ein Entgelt für das Eigenkapital.

Asset-Stripping oder Kosteneffizienz?

Was die Tarife angeht, sind – neben deren Höhe – insbesondere zwei weitere Punkte wichtig: Werden sie für den Betrieb und den Erhalt einer qualitativ hochwertigen Trinkwasserversorgung eingesetzt? Und erfolgen die damit einhergehenden Tätigkeiten und Beschaffungen kosteneffizient?

Wird die Wasserversorgung an Private verkauft, lässt sich die Verwendung der Einnahmen aus den Wassertarifen in der Regel nicht mehr vollständig kontrollieren. Daher müssen Qualität und Unterhalt der Netzinfrastruktur besonders sorgfältig überwacht werden. Andernfalls besteht die Gefahr des gezielten Aushöhlens der Versorgungsinfrastruktur durch die privaten Betreiber (sogenanntes Asset-Stripping, siehe Kasten).

In der Schweiz zeigen verschiedene Beispiele lokal verankerter, privater Trägerschaften in Form von Korporationen, Genossenschaften oder Aktiengesellschaften, dass diese Wassernetze nachhaltig betreiben können. Ein frühes Beispiel hierfür ist die 1885 gegründete Wasserversorgungs-Genossenschaft Affoltern am Albis im Kanton Zürich, die noch heute besteht. Die Genossenschafter, die auch Grundeigentümer sein müssen, erhalten statt Ausschüttungen einzig Rabatte auf ihre eigenen Wassertarife in der Höhe von knapp 5 Prozent der geleisteten Bezugsrechte. Diese lokalen Betreiber haben ihre Netze meist selbst zur Eigenversorgung aufgebaut, pflegen sie eigenständig und verlangen vergleichsweise tiefe Tarife. Ihr Vorteil gegenüber gemeindeeigenen Betrieben oder gewinnorientierten Firmen liegt im klaren Fokus auf die langfristige Versorgungssicherheit. Dies ist besonders ausgeprägt der Fall, wenn die Tarifeinnahmen – wie im Falle von Affoltern – zweckgebunden sind und nicht für andere Gemeindeaufgaben oder Dividenden eingesetzt werden können.

Gleichzeitig haben private, gewinnorientierte Betreiber im Allgemeinen höhere Anreize zur effizienten Leistungserbringung. Voraussetzung ist, dass sich Kosteneinsparungen auch lohnen, also den Gewinn erhöhen. Dies ist vorliegend aufgrund der Kostenregulierung nur eingeschränkt der Fall: Werden die Kosten gesenkt, fallen auch die Wassertarife tiefer aus. Grundsätzlich wäre es deshalb wichtig, bei der Ausgestaltung der Regulierung darauf zu achten, dass Anreize für Kosteneffizienz bestehen bleiben.[2]

Insgesamt bestehen für Gemeinden, die ihre Werke gebührend kontrollieren, über eine intakte, gut unterhaltene Infrastruktur verfügen und angemessene Tarife verrechnen, kaum Gründe, ihre Wasserversorgung zu veräussern. Liegen diesbezüglich jedoch Zweifel vor, kann eine organisatorische Neustrukturierung durchaus eine Option sein. Möglich wäre dabei auch – allenfalls unter geeigneten regulatorischen Auflagen – eine Beteiligung von Privaten; sei dies in Form von lokalen Trägerschaften oder langfristig orientierten Investoren.

Inländischer oder ausländischer Besitz?

Gibt es nun, falls eine Gemeinde ihr Wasserwerk verkaufen will, Gründe, die gegen ausländische Investoren sprechen?

Unabhängig davon, ob ein privater Eigentümer aus dem In- oder Ausland stammt, sind die Wassertarife in der Schweiz kostenbasiert vom Preisüberwacher reguliert. Eine Notlage, wie etwa eine Dürre, kann deshalb preislich nicht ausgenützt werden. Zudem geben Bund und Kantone im Falle einer schweren Mangellage vor, wer in welchem Umfang Wasser erhält. Aus Sicht der Versorgungssicherheit lässt sich somit kaum ein handfestes Argument ableiten, das gegen den ausländischen Besitz von Wasserwerken sprechen würde.

Bleibt noch das Argument, dass bei ausländischen Investoren die Gewinne ins Ausland abfliessen. Zunächst spricht nichts dagegen, dass ausländischen Investitionen – idealerweise in Form von Eigenkapital – auch angemessene Renditen gegenüberstehen. Die Kostenregulierung bei Wassernetzen durch den Preisüberwacher ist jedoch relativ streng, das heisst, den Investoren werden vergleichsweise tiefe Renditen zugestanden. Dies dürfte einerseits den Kreis von interessierten (ausländischen) Käufern einengen, andererseits aber auch den erzielbaren Kaufpreis drücken.

Wieso sollten ausländische Investoren also überhaupt daran interessiert sein, in eine Schweizer Wasserversorgung zu investieren? Ein Grund könnte sein, dass sie auf Bewertungsgewinne spekulieren, falls den Betreibern dereinst höhere Kapitalrenditen zugestanden würden, etwa durch eine Anpassung der Berechnungsmethodik des Preisüberwachers oder mit einem nationalen Wasserversorgungsgesetz.

Schätzt man eine künftige Steigerung der Kapitalrenditen als realistisches Szenario ein, empfiehlt es sich für die Gemeinden deshalb, den Verkauf zurückzustellen und den Bewertungsgewinn selbst zu realisieren. Dabei ist es im Kern jedoch wiederum unwesentlich, ob der Käufer in- oder ausländisch ist. Viel wichtiger ist es, sicherzustellen, dass die erwirtschafteten Mittel in genügendem Umfang in die Infrastruktur reinvestiert werden. Naturgemäss bieten sich hierfür lokale Trägerschaften an, da sie ein Eigeninteresse an einer langfristig intakten, effizienten Wasserversorgung haben.

1. Siehe Rutz und Trinkner (2019). []
2. Siehe hierzu etwa Meister (2002). []