Wohnschutz bremst den Neubau in der Schweiz

Wohnungsnot und steigende Mieten prägen die politische Agenda in den Schweizer Ballungszentren. Während Basel-Stadt und Genf bereits über einen strengen Wohnschutz verfügen, stehen in Zürich und Luzern vergleichbare Initiativen kurz vor der Volksabstimmung. Da die Mehrheit der Schweizer Bevölkerung zur Miete wohnt, geniessen solche Vorstösse oft breite Sympathie. Dazu gehören beispielsweise behördliche Eingriffe, welche Abbruch, Renovationen und Umbauten unter Genehmigungsvorbehalt stellen sowie strikte Preisobergrenzen für die Mieten nach Sanierungen vorschreiben.

Doch wirken diese Massnahmen wie gewünscht? Führen sie zu mehr bezahlbarem Wohnraum, oder ersticken sie Investitionen? Um diese Fragen zu klären, haben wir mit Dr. Konstantin Kholodilin, Ökonom am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin, eine Studie erarbeitet.[1] Am Beispiel des Kantons Genf untersuchen wir die Auswirkungen der Wohnschutzpolitik auf die Bautätigkeit zwischen 1994 und 2022. Genf dient hierbei als ideales Fallbeispiel. Denn der Kanton hat mit dem Gesetz über Abbruch, Umbau und Renovation (LDTR) und staatlichen Mietzinskontrollen nicht nur das wohl restriktivste Regime der Schweiz, sondern auch jenes mit der längsten Historie (siehe Kasten). Die Ergebnisse decken Zielkonflikte auf: Der Schutz bestehender Mietverhältnisse geht zulasten des Wohnungsbaus.

Wohnraumbewirtschaftung als Investitionsbremse

Unsere Untersuchung bildet die Regulierungsintensität im gesamten Zeitverlauf ab und erfasst so jede gesetzliche Verschärfung oder Lockerung. Dabei unterscheiden wir zwischen zwei Arten der Regulierung. Erstens die Mietpreiskontrolle, welche die Miethöhe begrenzt. Zweitens die staatliche Wohnraumbewirtschaftung, welche die Verfügungsrechte einschränkt. Das geschieht zum Beispiel durch Verbote von Abbruch, der Umnutzung zu gewerblichen Zwecken, der Zusammenlegung von Wohnungen oder der Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen.

Die Daten zeigen deutlich, dass eine Verschärfung dieser Nutzungsbeschränkungen zeitverzögert zu einem signifikanten Einbruch bei den Investitionen in den Neubau führt. Besonders sensibel reagieren institutionelle Investoren wie beispielsweise Pensionskassen oder Versicherungen. Die jährlichen Neubauinvestitionen dieser Gruppe brachen gemäss unseren Modellrechnungen um rund 400 Millionen Franken ein (siehe Abbildung). Strengere Mietpreisobergrenzen fallen mit einem Rückgang der Investitionen von etwa 100 Millionen Franken weniger stark ins Gewicht.

Der Mechanismus ist ökonomisch plausibel: Wenn Abbruch und Ersatzneubau einer Immobilie durch strenge Bewilligungspflichten erschwert und verzögert werden und gleichzeitig die Ertragsaussichten sinken, lohnt sich das Risiko eines umfassenden Neubauprojekts kaum noch. Institutionelle Anleger, die auf planbare Zahlungsströme angewiesen sind, weichen aus. Die Folge ist paradox, denn Massnahmen, die den Wohnraum schützen sollen, führen dazu, dass weniger neuer Wohnraum entsteht. Die Leerstandsziffern in Genf sinken nach regulatorischen Eingriffen weiter, und die Wohnungsknappheit nimmt zu.

Geschätzter Einbruch der institutionellen Neubauinvestitionen, nachdem in Genf die Wohnraumbewirtschaftung verschärft worden ist

INTERAKTIVE GRAFIK

Flucht in die Renovation

Wohin fliesst das Kapital, wenn nicht in neue Wohnungen? Unsere Studie beobachtet eine Verlagerung der Investitionen vom Neubau hin zur Bestandserhaltung. Sowohl private als auch institutionelle Eigentümer reagieren auf Regulierungen kurzfristig mit höheren Renovationsausgaben.

Dies ist jedoch nicht zwingend mit einer qualitativen Aufwertung des gesamten Wohnungsbestands gleichzusetzen. Eine externe Evaluationskommission des Kantons bezeichnete die Folgen der Regulierung einst treffend als «Bricolage»: Statt umfassender Erneuerungen dominiert oft das Flickwerk. Diese Einschätzung wird durch aktuelle Marktdaten gestützt: Gemäss Analysen von Wüest Partner weist Genf im schweizweiten Vergleich den höchsten Sanierungsrückstau auf. Eigentümer beschränken sich oft auf das Nötigste, um die Bewohnbarkeit zu sichern und die Immobilie im Rahmen der zulässigen Rendite weiter bewirtschaften zu können.

Für das Wohnungsangebot ist dieser Befund problematisch. Renovationen binden zwar Kapital und Baukapazitäten, schaffen aber keinen neuen Wohnraum. Im Gegenteil: Die strikte Regulierung und der Erhaltungszwang verhindern oft, dass Wohnraum verdichtet wird. Wo ein altes Mehrfamilienhaus durch einen grösseren Neubau mit mehr Einheiten ersetzt werden könnte, zwingt das Gesetz zur Erhaltung des Status quo. Das Investitionskapital wird in die Konservierung des Bestands gelenkt anstatt in die Schaffung neuer Kapazitäten.

Mietkontrollen zementieren den Markt

Auch die reine Mietpreiskontrolle hat Nebenwirkungen. Das Gesetz über Abbruch, Umbau und Renovation (LDTR) schreibt vor, dass die Mieten nach einem Umbau für einen festgelegten Zeitraum staatlich kontrolliert werden – je nach Umfang der Arbeiten meist für drei bis fünf Jahre. Während diese Bestandsmieten künstlich tief gehalten werden, explodieren die Preise für neu ausgeschriebene Wohnungen auf dem freien Markt, da das Angebot wegen der fehlenden Bautätigkeit knapper ist. Eine Studie von Raiffeisen Schweiz zeigt, dass die Diskrepanz zwischen Markt- und Bestandsmieten in Genf mit 33,5 Prozent mit Abstand die höchste unter den fünf grössten Schweizer Städten ist.

Dies führt zu einem Lock-in-Effekt. Mietende bleiben in ihren günstigen Wohnungen, auch wenn diese für ihre aktuelle Lebenssituation unpassend geworden sind. Die durchschnittliche Wohndauer in Genf liegt mit fast 14 Jahren deutlich über dem Schweizer Schnitt. Die Mobilität sinkt, und der Markt trocknet für alle, die eine Wohnung suchen, weiter aus.

Unterschiedliche Anreizeffekte

Eigentümergruppen reagieren unterschiedlich auf Regulierungen. Institutionelle Anleger wie Pensionskassen, die für das grosse Volumen im Wohnungsbau verantwortlich sind, reagieren primär auf die Wohnraumbewirtschaftung. Schränkt der Staat die Verfügungsrechte etwa durch strenge Abbruchverbote oder Umnutzungsbeschränkungen ein, bricht ihre Investitionstätigkeit im Neubau ein. Sie benötigen für ihre grosszyklischen Arealentwicklungen Planungssicherheit und Flexibilität. Die Politik muss sich also bewusst sein: Wer übermässig in die Verfügungsrechte eingreift, vergrault genau jene Investoren, die man für die grossflächige Schaffung von neuem Wohnraum dringend bräuchte. Private Eigentümer hingegen reagieren empfindlicher auf reine Preisobergrenzen. Werden die Mieten gedeckelt, sinkt bei dieser Gruppe der Anreiz, in den Neubau zu investieren.

Die Genfer Erfahrung lehrt, dass gut gemeinter Mieterschutz im Zielkonflikt mit der Schaffung von Wohnraum steht. Strenge Regulierungen wirken primär zugunsten derer, die bereits eine Wohnung haben. Wer eine Wohnung sucht, findet entweder keine oder zahlt höhere Mieten. Eine nachhaltige Wohnungspolitik sollte daher nicht nur den Bestand schützen, sondern gezielt Anreize für Verdichtung und Neubau setzen.

1. Siehe Ters und Kholodilin (2025). []