La protection du logement freine les nouvelles constructions

L’agenda politique des grandes agglomérations suisses est dominé par la pénurie de logements et la hausse des loyers. Alors que Bâle-Ville et Genève se sont déjà dotés de règles plus strictes en matière de protection du logement, la population de Zurich et de Lucerne votera prochainement sur des initiatives similaires. Ce genre d’interventions trouve souvent de l’écho dans la population suisse, largement composée de locataires, notamment lorsque les autorités soumettent les démolitions, rénovations et transformations à autorisation ou imposent des plafonds inflexibles pour les loyers à la suite de rénovations.

Ces mesures ont-elles l’effet escompté? Se traduisent-elles vraiment par un plus grand nombre de logements à prix abordables ou étouffent-elles les investissements? Pour répondre à ces questions, l’auteure du présent article a mené une étude avec Konstantin Kholodilin, économiste à l’Institut allemand pour la recherche économique à Berlin[1]. Ils ont étudié les effets de la politique de protection du logement sur l’activité de la construction entre 1994 et 2022 en prenant l’exemple du canton de Genève. Ce dernier sert de cas de figure idéal car, avec sa loi sur les démolitions, transformations et rénovations (LDTR) ainsi que ses contrôles étatiques des loyers, il dispose assurément du régime le plus restrictif de Suisse, mais aussi du plus long historique (voir encadré). Les résultats mettent en évidence des conflits d’objectifs: la protection des baux existants se fait au détriment de la construction de logements.

Des investissements contrariés par une politique du logement protectrice

L’étude reflète le degré de réglementation sur l’ensemble de la période, en tenant compte de chaque durcissement et de chaque assouplissement de la législation. Elle distingue deux types de réglementation: le contrôle des loyers qui limite leur montant et la politique du logement de l’État qui restreint les droits d’aliénation, par exemple en interdisant la démolition de logements, leur réaffectation à des fins commerciales ainsi que le regroupement ou la transformation de logements locatifs en logements en propriété.

Les données montrent clairement qu’un durcissement des restrictions d’utilisation entraîne, avec un certain décalage dans le temps, une baisse marquée des investissements dans les nouvelles constructions. Les investisseurs institutionnels, telles que les caisses de pension ou les compagnies d’assurance, y sont particulièrement sensibles. Selon les modélisations, les investissements annuels de cette catégorie d’investisseurs dans les nouvelles constructions se sont effondrés d’environ 400 millions de francs sur la période étudiée (voir graphique), tandis que les plafonds de loyer plus stricts pèsent moins lourd dans la balance, entraînant un recul des investissements d’environ 100 millions de francs.

Cette réaction semble plausible d’un point de vue économique. En effet, il n’est guère rentable de se lancer dans un vaste projet de construction lorsque la démolition et la reconstruction d’un bien immobilier sont entravées et retardées par de strictes conditions d’autorisation et que les perspectives de rendement se détériorent. Tributaires de flux de trésorerie prévisibles, les investisseurs institutionnels se retirent de ce type de projets. D’où ce paradoxe: les mesures censées protéger le logement ont pour effet d’entraver la création de nouveaux logements. Les taux de vacance à Genève continuent de baisser après les interventions réglementaires et la pénurie de logements s’aggrave.

Chute estimée des investissements institutionnels dans les nouvelles constructions après un durcissement de la politique du logement à Genève

GRAPHIQUE INTERACTIF

Glissement vers la rénovation

Où vont les capitaux s’ils ne sont pas investis dans la construction de nouveaux logements? L’étude observe un transfert des investissements des nouvelles constructions vers la préservation du parc immobilier. À court terme, les propriétaires privés et institutionnels réagissent aux réglementations en augmentant leurs dépenses de rénovation.

Ce basculement ne signifie pas pour autant que l’ensemble du parc de logements est mis en valeur. À Genève, une commission d’évaluation extracantonale a qualifié les conséquences de la réglementation de «bricolage», le replâtrage l’emportant souvent sur des rénovations complètes. Les données actuelles du marché appuient cette opinion: selon les analyses de Wüest Partner, les rénovations à Genève affichent le plus gros retard en comparaison nationale. Les propriétaires se limitent souvent au strict nécessaire pour garantir qu’un bien soit habitable et pour pouvoir continuer de l’exploiter dans le cadre du rendement autorisé.

Cette constatation est problématique si l’on considère l’offre de logements. Bien qu’elles mobilisent des capitaux et des capacités de construction, les rénovations ne créent pas de nouveaux logements, au contraire: la réglementation stricte et l’obligation en matière de préservation entravent souvent la densification de l’habitat. Lorsqu’un ancien immeuble d’habitation pourrait céder la place à un nouveau bâtiment plus grand comprenant plus d’unités, la loi impose le maintien du statu quo. Le capital d’investissement alimente la préservation du parc immobilier plutôt que la création de nouvelles capacités.

Le contrôle des loyers verrouille le marché

Même le simple contrôle des loyers a des effets secondaires. La loi sur les démolitions, transformations et rénovations (LDTR) du canton de Genève stipule que, après une transformation, l’État contrôle les loyers pendant une période déterminée (généralement trois à cinq ans), selon l’ampleur des travaux. Tandis que ces loyers sont maintenus artificiellement à un niveau bas, ceux des logements nouvellement mis sur le marché libre explosent, l’offre se raréfiant faute de constructions en nombre suffisant. Une étude de Raiffeisen Suisse montre que l’écart entre les loyers existants et les loyers de marché à Genève est, de loin, le plus élevé des cinq grands centres urbains suisses (33,5%).

Cette situation génère un effet de blocage: même s’il n’est plus adapté à leur situation de vie, les locataires restent dans leur logement bon marché. Affichant une durée moyenne d’occupation des logements de presque 14 ans, Genève dépasse largement la moyenne suisse. La mobilité baisse et le marché continue de s’assécher pour tous ceux qui cherchent un logement.

Divers effets incitatifs

Les groupes de propriétaires réagissent différemment aux réglementations. Les investisseurs institutionnels tels que les caisses de pension, qui sont responsables du volume important dans la construction de logements, réagissent à l’intervention de l’État dans le domaine du logement. Leur activité d’investissement dans les nouvelles constructions s’effondre si l’État limite les droits d’aliénation, par exemple en interdisant strictement la démolition ou en limitant les changements d’affectation. Ils ont besoin d’une certaine sécurité de planification et de flexibilité pour le développement de sites à grande échelle. Les responsables politiques doivent donc garder à l’esprit qu’une ingérence excessive dans les droits d’aliénation fait fuir précisément les investisseurs dont on a besoin de toute urgence pour la création de nouveaux logements à grande échelle. Les propriétaires privés sont quant à eux plus sensibles aux limites imposées aux prix: un plafonnement des loyers affaiblit leur propension à investir dans les nouvelles constructions.

L’expérience de Genève montre que la protection des locataires, bien qu’elle soit bien intentionnée, est en conflit avec la création de logements. Les réglementations strictes favorisent principalement les personnes qui ont déjà un logement, tandis que les autres n’en trouvent pas ou doivent payer des loyers plus élevés. Pour s’inscrire dans le long terme, la politique du logement ne devrait donc pas seulement protéger le parc immobilier existant, mais également créer des incitations ciblées pour la densification de l’habitat et les constructions nouvelles.

1. Voir Ters et Kholodilin (2025). []