Bilatérales III: l’État peut-il maintenir son soutien aux entreprises?

Pendant la pandémie de Covid-19, la Suisse a soutenu les compagnies aériennes Swiss et Edelweiss dans le cadre de ce qui relève des aides d’État: l’État, en recourant aux ressources publiques, accorde des avantages à certaines entreprises ou à certains secteurs afin de garantir un intérêt public. Dans le cas présent, il s’agissait de rétablir les liaisons aériennes.

Les aides d’État ne sont ni illégales ni inhabituelles : elles peuvent par exemple prendre la forme de garanties, de subventions ou d’allégements fiscaux. Alors qu’au sein de l’UE, ces aides sont depuis longtemps contrôlées par la Commission européenne, la Suisse ne dispose pas à ce jour d’un système de surveillance de ce type, hormis dans le secteur du transport aérien, où elle en applique une version restreinte.

En mars 2026, le Conseil fédéral a signé avec l’UE le paquet «stabilisation et développement des relations Suisse-UE (Bilatérales III)», qui prévoit notamment que la Suisse instaure un contrôle des aides d’État[1] dans le champ d’application de trois accords: l’électricité, le transport aérien et les transports terrestres. Le Conseil fédéral a ensuite transmis au Parlement le message relatif à ce paquet, accompagné d’un projet de loi fédérale régissant la procédure de surveillance des aides d’État en Suisse. Si le paquet Suisse-UE est adopté, comment cette surveillance sera-t-elle mise en œuvre en Suisse et qu’apportera-t-elle à l’économie du pays?

Les aides d’État dans l’UE

Au sein de l’UE, les aides d’État sont interdites en principe car elles peuvent fausser la concurrence et les échanges. Elles peuvent toutefois être autorisées lorsqu’elles servent l’intérêt commun et si leurs effets positifs l’emportent sur les distorsions de concurrence qu’elles peuvent créer. Un État-membre de l’UE peut ainsi octroyer des aides diverses, par exemple dans le domaine des infrastructures essentielles (réseaux de transport, infrastructures énergétiques, p. ex.), de la recherche, du développement et de l’innovation, ainsi que pour favoriser l’abandon des énergies fossiles dans le cadre de la transition énergétique ou pour garantir la sécurité d’approvisionnement.

Les règles européennes en matière d’aides d’État prévoient également un ensemble de dérogations explicites[2]. Elles autorisent, à certaines conditions, l’octroi d’aides destinées aux services d’intérêt économique général (SIEG), à la protection de l’environnement, aux PME ou à la compensation de missions de service public.

Enfin, il existe des aides qui n’affectent pas la concurrence: il s’agit des  aides dites «de minimis» qui sont autorisées lorsque leur montant est considéré comme trop faible pour influencer les échanges commerciaux. Le seuil admis usuellement est de 300 000 euros[3] par entreprise sur une période de trois exercices fiscaux. Au-dessous de ce montant, les mesures ne sont, par définition, pas soumises au mécanisme de contrôle des aides d’État.

Dans les faits, les aides d’État ne sont donc pas interdites au sein de l’UE, malgré une interdiction de principe. En raison de nombreuses exceptions et dispositions spéciales, plus de 95% d’entre elles sont autorisées. La surveillance vise avant tout à s’assurer que les aides accordées sont conçues de manière à fausser le moins possible la concurrence.

Un champ d’application strictement limité

En Suisse, la surveillance des aides d’État est une procédure largement inconnue, hormis dans le domaine du transport aérien. Une future surveillance des aides d’État, qui pourrait être mise en place lors de l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur la surveillance des aides d’État, ne s’appliquerait pas à l’ensemble des aides publiques en Suisse. Elle se limiterait exclusivement au champ d’application des trois accords signés avec l’UE portant sur le transport aérien, les transports terrestres et l’électricité.

Il faut en outre ajouter que le champ d’application de ces accords est lui-même déjà très limité. Les transports terrestres purement nationaux et la consommation d’électricité, notamment, n’en font ainsi pas partie et ne sont, par conséquent, pas soumis au contrôle des aides d’État.

Les instruments de promotion mis en œuvre dans d’autres secteurs ne seront donc pas concernés par la nouvelle réglementation, notamment dans l’agriculture (contributions à la commercialisation agricole, suppléments pour le lait ou financement du contrôle laitier, p. ex.), la culture (aides à la production cinématographique, programmes d’exportation musicale ou prix culturels) ou le sport (financement de piscines ou d’infrastructures locales, p. ex.). Ils ne feront pas l’objet d’une future surveillance des aides d’État. En outre, le champ d’application de la surveillance des aides d’État ne pourrait être étendu que dans le cadre de nouveaux accords avec l’UE ou de la renégociation d’accords existants. La reprise dynamique du droit européen ne peut pas changer le champ d’application des accords[4].

Protection des aides existantes

Qu’adviendra-t-il des aides qui auront été accordées avant l’éventuelle entrée en vigueur du paquet Suisse-UE? Selon ce dernier, les aides d’État déjà versées ne seront pas affectées par la nouvelle réglementation. Il en va de même pour les aides versées jusqu’à cinq ans après l’entrée en vigueur du paquet Suisse-UE. Seuls seront surveillés les régimes d’aides existants, c’est-à-dire les actes juridiques qui permettront l’octroi d’aides également à l’avenir. Si l’autorité de surveillance devait examiner de tels régimes et les qualifier d’illicites, aucune aide supplémentaire ne pourrait plus être accordée sur cette base.

L’accord sur l’électricité prévoit par ailleurs des périodes transitoires pendant lesquelles les principales aides accordées par la Suisse dans ce secteur ne seront pas soumises à un contrôle. Il s’agit par exemple des contributions d’investissement pour la production d’électricité à partir de sources renouvelables[5]. Une fois la période transitoire écoulée, l’autorité de surveillance pourra en principe examiner ces aides, tout en tenant compte du fait que ces dernières auront été jugées compatibles par les Parties contractantes durant les négociations.

Une procédure adaptée à l’ordre juridique suisse

La future loi sur la surveillance des aides d’État (LSAE) sera une loi de procédure, sans droit matériel propre. Les dispositions matérielles pertinentes étant définies dans les protocoles relatifs aux aides d’État, respectivement dans l’accord sur l’électricité, elles seraient donc, en principe, «directement» applicables dans le système de surveillance suisse. La LSAE met en place une surveillance des aides d’État comparable à celle en vigueur dans l’UE.

La LSAE prévoit que l’autorité octroyant une aide (Confédération, cantons ou communes) – appelée «dispensateur» dans la loi – pourra consulter l’autorité de surveillance avant d’octroyer une nouvelle aide. Cette démarche vise à éviter, dans la mesure du possible, le recours à une procédure formelle de contrôle. En effet, une mesure peut le plus souvent être conçue de manière à ne pas constituer une aide, à relever d’une exemption ou, si elle doit tout de même être examinée, à pouvoir être déclarée compatible dès la première phase de l’examen.

Indépendamment du recours à cette possibilité de conseil, le dispensateur sera tenu d’annoncer l’aide envisagée à l’autorité de surveillance. Cette dernière disposera alors de deux mois pour examiner la compatibilité de cette aide avec les règles applicables en matière d’aides d’État. En cas de doutes, elle aura la possibilité de procéder à un examen approfondi qui pourra durer jusqu’à douze mois.

En outre, tout dispensateur devra obligatoirement notifier à l’autorité de surveillance l’acte juridique final instituant une nouvelle aide d’État, avant la mise en œuvre de cette dernière. Si, à l’issue de son examen, l’autorité de surveillance conclut que l’aide est illicite, elle rendra un avis négatif, qui ne sera toutefois pas contraignant juridiquement. Si celui-ci n’est pas suivi, l’autorité de surveillance devra alors saisir le tribunal suisse compétent qui pourra exiger que l’aide soit remboursée, intérêts compris. Les aides accordées par le Parlement ou le Conseil fédéral font exception puisque, dans ce cas, l’autorité de surveillance ne dispose d’aucun droit de recours.

Une concurrence renforcée

L’introduction d’une surveillance des aides d’État dans les domaines de l’électricité, du transport aérien et des transports terrestres vise avant tout à renforcer le jeu de la concurrence entre les entreprises suisses et européennes et à améliorer l’environnement économique. Dans l’UE, rares sont les aides déclarées illicites, mais l’existence même d’un mécanisme de surveillance incite les autorités publiques à concevoir des mesures plus compatibles avec le marché. Elle contribue ainsi à limiter les distorsions de la concurrence et à accroître la prévisibilité pour les acteurs économiques. Une protection accrue de la concurrence favorise une allocation plus efficiente des ressources publiques, stimule durablement la productivité et renforce la prospérité.

Sur le plan politique, il est essentiel de maintenir la possibilité d’octroyer des aides lorsqu’un dysfonctionnement du marché ou un intérêt public prépondérant le justifient. La surveillance des aides d’État permet précisément de procéder à cette pesée des intérêts et de s’assurer que les interventions publiques restent proportionnées et économiquement pertinentes. Dans ce contexte, elle contribue également à renforcer la transparence en matière d’aides d’État, en offrant une meilleure visibilité sur les instruments de soutien existants et sur leur utilisation.

1. Voir Message du Conseil fédéral du 13 mars 2026. []
2. Voir Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, art. 106 et 107, le Règlement (UE) n^o 651/2014 de la Commission européenne ainsi que l’art. 3 du protocole sur les aides d’État, respectivement l’art. 13 de l’accord sur l’électricité. []
3. Seuil en vigueur depuis le 1^er janvier 2024. []
4. Voir Rapport à l’intention de la CER-E. []
5. Voir Annexe III de l’accord sur l’électricité. []