Bilaterale III: Darf der Staat einzelne Unternehmen weiter unterstützen?

Während der Covid-19-Pandemie unterstützte die Schweiz die Fluggesellschaften Swiss und Edelweiss. Diese Unterstützung gehört den zu sogenannten staatlichen Beihilfen: Der Staat gewährt einzelnen Unternehmen oder Branchen mit staatlichen Mitteln Vorteile, um ein öffentliches Interesse zu wahren. So sollten im vorliegenden Beispiel Verkehrsverbindungen wiederhergestellt werden.

Staatliche Beihilfen sind weder rechtswidrig noch ungewöhnlich: Sie können etwa in Form von Garantien, Subventionen oder Steuererleichterungen gewährt werden. Während Beihilfen in der EU seit Langem durch die Europäische Kommission kontrolliert werden, verfügt die Schweiz bislang über kein solches Überwachungssystem – ausser im Luftverkehr, wo sie eine eingeschränkte Version kennt.

Im März 2026 hat der Bundesrat mit der EU das Paket zur «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz – EU (Bilaterale III)» unterzeichnet. Das Vertragspaket sieht vor, dass die Schweiz im Geltungsbereich von drei Abkommen (Strom, Land- und Luftverkehr) eine Beihilfekontrolle[1] einführt. Entsprechend überwies der Bundesrat dem Parlament kürzlich mit der Botschaft zum Paket einen Gesetzesentwurf, welcher das Verfahren zur Überwachung staatlicher Beihilfen in der Schweiz regelt. Wie würde, bei Annahme des Pakets Schweiz – EU, die Überwachung in der Schweiz umgesetzt, und was bedeutet sie für die Schweizer Wirtschaft?

Die staatlichen Beihilfen in der EU

In der EU sind staatliche Beihilfen im Grundsatz verboten, da sie zu Verzerrungen des Wettbewerbs und des Handels führen können. Dennoch können sie zulässig sein, wenn sie dem öffentlichen Interesse dienen und wenn ihre positiven Auswirkungen höher gewichtet werden als die entstehenden Wettbewerbsverzerrungen. Ein EU-Mitgliedsstaat kann somit diverse Beihilfen gewähren, etwa für wichtige Infrastrukturen (Verkehrsnetze, Energieinfrastrukturen usw.), zur Abkehr von fossilen Rohstoffen im Rahmen der Energiewende, für die Versorgungssicherheit sowie bei Forschung, Entwicklung und Innovation.

Die Beihilfevorschriften der EU sehen zudem eine Reihe expliziter Ausnahmen[2] vor. Sie ermöglichen unter bestimmten Voraussetzungen Beihilfen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (Dawi), für den Umweltschutz, für KMU oder zur Abgeltung des Service public.

Ausserdem gibt es Beihilfen, die den Wettbewerb nicht verfälschen: Solche sogenannten De-minimis-Beihilfen sind zulässig, wenn der jeweilige Betrag als zu gering angesehen wird, um den Handel zu beeinträchtigen. Der Maximalbetrag, der einem Unternehmen über drei Geschäftsjahre zugestanden wird, liegt bei 300’000 Euro.[3] Unterhalb dieser Schwelle unterliegen die Massnahmen per Definition nicht der Beihilfekontrolle.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass staatliche Beihilfen in der EU – trotz des Verbots im Grundsatz – de facto nicht grundsätzlich verboten sind. Aufgrund zahlreicher Ausnahmen und Sonderbestimmungen werden mehr als 95 Prozent der Beihilfen zugelassen. Mit der Überwachung wird also in erster Linie sichergestellt, dass die gewährten Beihilfen den Wettbewerb so wenig wie möglich verzerren.

Ein streng begrenzter Anwendungsbereich

In der Schweiz ist die Überwachung von Beihilfen, mit Ausnahme des Luftverkehrs, weitgehend unbekannt. Eine zukünftig mögliche Überwachung, die mit dem Inkrafttreten des Beihilfeüberwachungsgesetzes eingeführt würde, würde nicht für sämtliche Beihilfen in der Schweiz gelten. Sie würde sich ausschliesslich auf den Geltungsbereich der drei mit der EU unterzeichneten Abkommen zum Strom sowie zum Luft- und Landverkehr beschränken.

Zudem ist der Geltungsbereich dieser Abkommen selbst schon sehr eng gefasst. Insbesondere der rein nationale Landverkehr und der Stromverbrauch gehören nicht dazu und unterstehen daher nicht der Beihilfeüberwachung.

Somit sind auch Förderinstrumente in anderen Sektoren von den neuen Bestimmungen nicht betroffen, dazu gehören insbesondere die Landwirtschaft (Beiträge zur Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse, Zulagen für Milch oder die Finanzierung der Milchkontrolle usw.), die Kultur (Beihilfen für die Filmproduktion, Musikexportprogramme sowie Kulturpreise) oder der Sport (Finanzierung von Schwimmbädern oder lokalen Sportinfrastrukturen usw.). Solche Beihilfen werden von einer künftigen Überwachung staatlicher Beihilfen nicht erfasst. Darüber hinaus könnte der Anwendungsbereich der Beihilfeüberwachung nur im Rahmen neuer Abkommen mit der EU oder bei Neuverhandlungen bestehender Abkommen erweitert werden. Die dynamische Übernahme von EU-Recht kann den Geltungsbereich nicht verändern.[4]

Bestehende Beihilfen sind geschützt

Was geschieht mit Beihilfen, die vor dem allfälligen Inkrafttreten des Pakets Schweiz – EU gewährt wurden? Hierzu ist vorgesehen, dass bereits ausbezahlte Beihilfen von der neuen Regelung nicht betroffen sind. Dasselbe gilt für Beihilfen, die bis zu fünf Jahre nach dem allfälligen Inkrafttreten des Pakets Schweiz – EU gewährt werden. Überwacht werden nur bestehende Beihilferegelungen, d. h. Rechtsakte, welche auch zukünftig die Gewährung von Beihilfen ermöglichen. Sollte die Überwachungsbehörde eine solche Regelung prüfen und als rechtswidrig einstufen, könnten darauf basierend keine weiteren Beihilfen gewährt werden.

Das Stromabkommen sieht ausserdem Übergangsfristen vor, während deren die wichtigsten Beihilfen der Schweiz in diesem Sektor von der Kontrolle ausgenommen sind. Dazu zählen etwa Investitionsbeiträge für die Stromproduktion aus erneuerbaren Quellen.[5] Nach Ablauf der Übergangsfrist kann die Aufsichtsbehörde diese Beihilfen grundsätzlich überprüfen, wobei dabei zu berücksichtigen ist, dass die Vertragsparteien sie im Rahmen der Verhandlungen als zulässig beurteilt hatten.

Verfahren wird an Schweizer Recht angepasst

Das künftige Beihilfeüberwachungsgesetz (BHÜG) wird ein Verfahrensgesetz sein, ohne eigenes materielles Recht. Die massgebenden materiellen Bestimmungen sind in den Protokollen über staatliche Beihilfen beziehungsweise im Stromabkommen festgelegt und wären somit grundsätzlich «direkt» im Schweizer Überwachungssystem anwendbar. Das BHÜG führt eine Beihilfeüberwachung ein, die jener in der EU entspricht.

Das BHÜG sieht vor, dass jene Stellen, die staatliche Beihilfen gewähren (Bund, Kantone oder Gemeinden), – im Gesetz als «Beihilfegeber» bezeichnet – sich bei der Überwachungsbehörde beraten lassen können, bevor sie eine neue Beihilfe melden. Diese Beratungsphase soll nach Möglichkeit verhindern, dass ein formelles Prüfverfahren eingeleitet werden muss. Denn eine Massnahme kann meist so ausgestaltet werden, dass sie (i) nicht als Beihilfe gilt, (ii) unter eine Ausnahmeregelung fällt oder, falls sie doch geprüft werden muss, (iii) gleich in der ersten Prüfphase als zulässig eingestuft werden kann.

Unabhängig davon, ob die Beratung in Anspruch genommen wird, ist der Beihilfegeber verpflichtet, die geplante Beihilfe der Überwachungsbehörde zu melden. Diese hat dann zwei Monate Zeit, um die Vereinbarkeit mit den geltenden Beihilfebestimmungen zu prüfen. Im Zweifelsfall kann sie eine vertiefte Prüfung durchführen, die bis zu zwölf Monate dauern kann.

Zudem muss jeder Beihilfegeber den endgültigen Rechtsakt, mit dem eine neue staatliche Beihilfe eingeführt wird, vor seiner Anwendung der Überwachungsbehörde vorlegen. Kommt diese nach der Prüfung zum Schluss, dass die Beihilfe widerrechtlich ist, gibt sie eine negative Stellungnahme ab, die allerdings juristisch nicht bindend ist. Wird dieser Stellungnahme nicht Folge geleistet, muss die Überwachungsbehörde Beschwerde vor dem zuständigen Schweizer Gericht ergreifen. Das Gericht darf gegebenenfalls die Rückzahlung der Beihilfe einschliesslich Zinsen verlangen. Ausgenommen sind Beihilfen, die vom Parlament oder vom Bundesrat gewährt wurden. In diesem Fall steht der Überwachungsbehörde kein Beschwerderecht zu.

Gestärkter Wettbewerb

Die Einführung einer Beihilfeüberwachung bei Strom, Luft- und Landverkehr soll in erster Linie den Wettbewerb zwischen schweizerischen und europäischen Unternehmen stärken und die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen verbessern. In der EU werden nur wenige Beihilfen für rechtswidrig erklärt. Doch bereits die Existenz eines Überwachungsmechanismus veranlasst die staatlichen Behörden dazu, Massnahmen marktnäher auszugestalten. Dadurch treten weniger Wettbewerbsverzerrungen auf, und die Wirtschaft kann besser planen. Ein stärkerer Schutz des Wettbewerbs trägt somit zur effizienten Nutzung öffentlicher Gelder bei, erhöht die Produktivität dauerhaft und fördert den Wohlstand.

Politisch ist es wichtig, die Möglichkeit zur Gewährung von Beihilfen weiterhin zu erhalten, wenn ein Marktversagen oder ein überwiegendes öffentliches Interesse dies rechtfertigen. Die Beihilfeüberwachung ermöglicht diese Interessenabwägung und stellt sicher, dass die staatlichen Eingriffe verhältnismässig und wirtschaftlich sinnvoll bleiben. Zugleich erhöht eine Überwachung die Transparenz staatlicher Beihilfen, indem sie die Sichtbarkeit der bestehenden Förderinstrumente und ihres Einsatzes verbessert.

1. Siehe Botschaft des Bundesrats vom 13. März 2026. []
2. Siehe Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Art. 106 und 107, die Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Europäischen Kommission sowie Art. 3 des Protokolls über staatliche Beihilfen beziehungsweise Art. 13 des Stromabkommens. []
3. Seit dem 1. Januar 2024 geltender Grenzwert. []
4. Siehe Bericht zuhanden der WAK-S. []
5. Siehe Anhang III Stromabkommen. []