Wie viele Pflichten gelten für Unternehmen?

Über die wachsende Regulierungsbelastung wird viel gesprochen. Viele Unternehmen spüren sie im Alltag, doch wie stark sie tatsächlich zugenommen hat, liess sich bisher kaum beziffern. Oft blieb es beim Bauchgefühl oder beim Zählen von Seiten oder Artikeln in Gesetzen und Verordnungen. Wie relevant die jeweiligen Pflichten für Unternehmen sind, wird dabei aber nicht berücksichtigt.

Genau hier setzt das Unternehmensentlastungsgesetz (UEG) an. Seit Herbst 2024 ist es in Kraft und verpflichtet den Bund, neue Erlasse vorgängig auf Entlastungsmöglichkeiten und Regulierungskosten zu prüfen. Zudem wurde der Bund beauftragt, die Regulierungsbelastung für Unternehmen systematisch zu beobachten. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) hat das Basler Wirtschaftsforschungsinstitut BAK Economics mit diesem Monitoring betraut. Das Projektteam mit Mitarbeitenden von BAK und Seco hat rund ein halbes Jahr an dieser Analyse gearbeitet; der so entstandene Regulierungsmonitor ist seit Ende März 2026 online und wird laufend aktualisiert.

Regulierungsbelastung messen – aber wie?

Die zentrale Herausforderung für das Projektteam war: Wie lässt sich Regulierungsbelastung überhaupt messen? Denn eine Pflicht kann je nach Unternehmen sehr unterschiedliche Kosten verursachen. Ein Beispiel: Eine Firma muss eine Maschine wegen strengerer Sicherheits- oder Umweltauflagen bereits früher ersetzen als ursprünglich geplant. Die neue Maschine verursacht zwar höhere Kosten, bietet zugleich aber eine höhere Kapazität. In diesem Fall ist nicht eindeutig, welcher Teil der Investitionskosten der Pflicht zuzuschreiben ist.

Bereits bei konkreten Fällen ist es oft nicht möglich, diese Kosten zu berechnen; auf gesamtwirtschaftlicher Ebene ist dies erst recht ein Ding der Unmöglichkeit.

Wie viele Pflichten gibt es?

Wenn der Wirkungspfad einer Regulierung gesamtwirtschaftlich also nicht mehr nachvollziehbar ist, liegt es nahe, an ihrem Ausgangspunkt anzusetzen: der Pflicht selbst. Die leitende Frage lautet dann zunächst: Wie viele Pflichten müssen Unternehmen eigentlich erfüllen?

Wie konkret diese Frage werden kann, zeigen zwei Beispiele: Wie viele Pflichten betreffen ein Unternehmen, das eine Rohrleitung zur Beförderung flüssiger oder gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe bauen oder betreiben will? Und wie viele Auflagen gelten im Bereich Banken und Sparkassen?

Um solche Fragen systematisch beantworten zu können, hat das Projektteam sämtliche Gesetze und Verordnungen auf Bundesebene seit 2005 erfasst. Anschliessend wurde ein Tool entwickelt, das mithilfe eines KI-basierten Sprachmodells alle unternehmerischen Pflichten aus diesen Rechtstexten extrahiert, kategorisiert und zeitlich verfolgt. Das Ergebnis ist eine strukturierte Datenbank, in der jede Pflicht bis auf den Ursprungsartikel zurückverfolgt werden kann.

Pflichten definieren

So einfach die Grundidee, so anspruchsvoll ist ihre Umsetzung. Denn zuerst musste das Projektteam festlegen, was überhaupt als Pflicht gezählt werden soll. Eine Vorschrift kann mehrere Pflichten enthalten, wobei nicht jede rechtliche Präzisierung automatisch eine zusätzliche Belastung für Unternehmen bedeutet. Genau hier liegt die konzeptionelle Herausforderung. Zwei Beispiele verdeutlichen das:

Ist die Vorschrift, rund um Rohrleitungsanlagen Sicherheitsabstände einzurichten, eine einzige Pflicht, oder zählt jede Präzisierung zur Grösse dieses Sicherheitsabstands (gegenüber Strassen, Gebäuden, Eisenbahnschienen oder Bäumen) als zusätzliche Pflicht? Und wenn eine Bank einen Jahresbericht erstellen muss, dessen Inhalt gesetzlich detailliert festgelegt ist: Handelt es sich um eine Pflicht mit vielen Anforderungen oder um viele einzelne Pflichten?

Die Definition von «Pflicht» muss mehrere Kriterien gleichzeitig erfüllen: Erstens soll sie die unternehmerische Realität abbilden, also alles erfassen, was für ein Unternehmen tatsächlich Aufwand bedeutet. Zweitens soll sie hinreichend granular sein, um Veränderungen im Zeitverlauf sichtbar zu machen. Drittens muss sie klar genug sein, um dem KI-Modell eindeutige Regeln vorzugeben, und viertens muss sie verständlich genug sein, um gegenüber einem breiten Fachpublikum nachvollziehbar zu sein.

Das Projektteam hat die Definition deshalb schrittweise entwickelt: Die finale Definition zählt alles als separate Pflicht, was im Rechtstext explizit spezifiziert ist und für Unternehmen einen zusätzlichen finanziellen, personellen oder materiellen Aufwand bedeutet. Diese Definition wurde an ausgewählten Regulierungen getestet, überprüft und verfeinert. Anschliessend wandte ein KI-Modell diese Regeln auf sämtliche erfassten Rechtstexte an. Der Vorteil – gerade gegenüber einer Analyse durch Menschen: Die einmal festgelegten Kriterien wendet die KI über alle Jahre und Rechtsbereiche hinweg einheitlich an.

Was das Monitoring zeigt

Die Ergebnisse lassen sich gut an den eingangs genannten Beispielen illustrieren: Im Bereich Rohrleitungsanlagen ist die Zahl der unternehmerischen Pflichten in den vergangenen zehn Jahren um rund 25 Prozent gesunken. Im Bereich Banken und Sparkassen hat sie sich im gleichen Zeitraum mehr als verdoppelt (siehe Abbildung). Zwei Bereiche, zwei gegensätzliche Entwicklungen – und ein erster Hinweis darauf, wie unterschiedlich die Regulierungsbelastung je nach Bereich ausfällt.

Das Gesamtbild zeigt jedoch einen klaren Trend zur Zunahme. Die Zahl der unternehmerischen Pflichten auf Bundesebene ist von rund 24’000 im Jahr 2005 auf rund 36’000 im Jahr 2025 gestiegen – ein Anstieg von etwa 50 Prozent (siehe Abbildung). Dies kann auf eine tatsächliche Zunahme der Regulierungsdichte für Unternehmen zurückzuführen sein, aber auch eine Verlagerung von kantonalen und anderen Zuständigkeiten zum Bund ist eine mögliche Erklärung. Es kann auch sein, dass bereits bestehende Pflichten aus Vollzugshilfen, Wegleitungen oder Branchenstandards in Verordnungen übergeführt und so erstmals mitgezählt wurden. Denn gezählt werden lediglich nationale Gesetze und Verordnungen.

Rund 90 Prozent der 36’000 Pflichten sind Handlungspflichten – am weitesten verbreitet sind dabei Informationspflichten, das sind beispielsweise Meldepflichten oder Pflichten zur Berichterstattung. An zweiter Stelle folgen Konformitätspflichten, die Anforderungen an Produkte, Dienstleistungen, Prozesse oder Systeme betreffen. Der Rest sind Duldungs- oder Unterlassungspflichten. Unternehmen müssen also etwa Kontrollen zulassen oder bestimmte Handlungen vermeiden.

Bundesgesetze und -verordnungen: 50 Prozent mehr Pflichten für Unternehmen seit 2005

INTERAKTIVE GRAFIK

Vom Bauchgefühl zur Messung

Durch die systematische Auflistung von Pflichten nach Rechtsbereichen entstand auf Regmonitor.ch eine datenbasierte Kartografie der Regulierungslandschaft auf Bundesebene. Wo bisher oft nur ein ungefähres Gefühl oder das Zählen von Seiten oder Artikeln stand, gibt es nun erstmals objektive Zahlen zu den regulatorischen Anforderungen an Unternehmen. Das bietet eine Grundlage für Diskussionen, die bisher mangels Datenbasis kaum möglich waren: Wie hat sich die Regulierung in einzelnen Rechtsbereichen entwickelt? Und wo wären vertiefte Analysen nützlich?

Dank den Ergebnissen kann die Verwaltung ihren Auftrag gemäss Unternehmensentlastungsgesetz nun besser wahrnehmen. Sie kann gezielter nach Entlastungsmöglichkeiten für Unternehmen suchen und beispielsweise mittels Bereichsstudien zweckmässige und effiziente Massnahmen identifizieren. Verbände und Unternehmen können branchenspezifische Entwicklungen erstmals mit Zahlen belegen.

Die eigentlich relevante Folgefrage bleibt (vorerst) aber noch offen: Wie hoch ist der Aufwand für Unternehmen tatsächlich, alle geltenden Pflichten zu erfüllen? Und welche Branchen sind besonders stark betroffen? Das Fundament ist gelegt: für eine kontinuierliche Weiterentwicklung der Messung und für evidenzbasierte Entscheide darüber, wo Handlungsbedarf besteht und wie er ausgestaltet werden soll.