La Vie économique

Plateforme de politique économique

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La loi sur le fonds d’infrastructure forme la base légale sur laquelle la Confédération s’appuie pour participer au financement du trafic d’agglomération. Depuis début 2008, les premiers projets bénéficient ainsi du soutien de la Confédération, pour un montant total de quelque 2,6 milliards de francs. Entre 2011 et 2014, 26 villes et agglomérations se partageront 1,5 milliard de francs supplémentaires pour améliorer leurs systèmes de transport; le message relatif au financement de ces projets devrait être adopté par le Conseil fédéral à l’attention du Parlement fin 2009. Après cela, le fonds, dont la durée est limitée à 2027, disposera encore de 1,9 milliard de francs pour couvrir les prochaines étapes.

Les villes et les agglomérations suisses Selon une définition basée sur les évaluations effectuées par l’Office fédéral de la statistique, la Suisse compte 50 agglomérations et cinq villes isolées. Les villes et les agglomérations bénéficiaires du fonds d’infrastructure figurent à l’art. 19 et dans l’annexe 4 OUMin, RS 725.116.21. connaissent des difficultés croissantes liées au trafic. Celui-ci est permanent et les embouteillages persistants en de nombreux endroits. Les analyses de l’Office fédéral du développement territorial (ARE) ont montré qu’en Suisse, 85 à 90% des embouteillages sont générés dans les agglomérations et que quelque 60% d’entre eux se concentrent dans les neuf plus grands centres urbains. Tous les chiffres relatifs à l’évolution du trafic pour les années à venir prévoient une aggravation des difficultés citées Office fédéral du développement territorial, Perspektiven des schweizerischen Personenverkehrs bis 2030, 2006 (en allemand).. Les embouteillages et la perte de temps qui s’ensuit représentent aujourd’hui un coût qui dépasse largement le milliard de francs Le coût des embouteillages s’élevait à quelque 1,5 milliard de francs en 2005. Voir aussi: Office fédéral du développement territorial, Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz, Aktualisierung 2000/2005, 2007 (en allemand).. Si la Suisse ne réagit pas à temps, elle risque de voir ses villes et ses agglomérations étouffées sous le trafic. Les conséquences seront à la fois néfaste pour la population, l’environnement et la croissance économique du pays.

Le trafic d’agglomération, une nouvelle tâche pour la Confédération

Selon la nouvelle Constitution Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse, RS 101. entrée en vigueur le 1er janvier 2000, la Confédération est tenue de prendre en considération la situation particulière des villes et des agglomérations dans l’accomplissement de ses tâches. Le Conseil fédéral a, par conséquent, été amené à définir sa propre politique des agglomérations Conseil fédéral, Politique des agglomérations de la Confédération (2001); voir sur www.news-service.admin.ch, communiqué du 19 décembre 2001: «Le Conseil fédéral définit la politique de la Confédération pour les agglomérations».. Suite à l’adoption de la Réforme de la péréquation et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) lors de la votation fédérale du 28 novembre 2004, la Confédération s’est vu attribuer une nouvelle fonction: désormais, elle affecte une partie de l’impôt à la consommation sur les carburants de même que le produit net de la redevance pour l’utilisation des routes nationales aux «mesures destinées à améliorer les infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations» (art. 86, al. 3bbis, Cst) octobre 2006 sur le fonds d’infrastructure pour le trafic d’agglomération, le réseau des routes nationales de même que pour les routes principales dans les régions de montagne et les régions périphériques (Loi sur le fonds d’infrastructure, LFInfr), RS 725.13..

Les agglomérations, moteurs de l’économie helvétique

Près de 75% de la population suisse vit dans les villes et les agglomérations. Elles sont le centre d’importantes impulsions économiques, sociales, culturelles et politiques. Cependant, le processus d’urbanisation exerce une pression croissante sur les territoires urbains, ce qui provoque de nombreux problèmes: augmentation du trafic et de la pollution, problèmes sociaux, difficultés en matière de finances publiques. Non seulement leur attrait économique est touché, mais également la qualité de vie de leur population. Les villes ne sont pas à même de résoudre seules tous ces problèmes, les défis dépassant souvent leurs possibilités et leurs compétences.

Les objectifs de la politique des agglomérations

La politique des agglomérations a pour principal objet de conserver leur compétitivité et, parallèlement, de préserver ou d’améliorer leur qualité de vie. Leur développement durable constitue l’objectif visé. Si on considère, par ailleurs, qu’une grande partie de la population et de ses activités se concentre dans les espaces urbains, la politique des agglomérations contribue aussi au développement durable de l’ensemble du territoire.

Une base légale: la loi sur le fonds d’infrastructure

La loi fédérale sur le fonds d’infrastructure (LFInfr) novembre 2007 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (OUMin), RS 725.116.21. est en vigueur depuis le 1er janvier 2008. Le fonds d’infrastructure (voir encadré 1 La loi sur le fonds d’infrastructurea (LFInfr) est entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Le fonds créé dans ce cadre met à disposition 20,8 milliards de francs sur une durée de vingt ans pour les quatre domaines d’activité suivants (prix de 2005; renchérissement et TVA non pris en compte):- achèvement du réseau des routes nationales: 8,5 milliards;- élimination des goulets d’étranglement du réseau des routes nationales: 5,5 milliards;- amélioration des infrastructures de transport dans les villes et dans les agglomérations: 6 milliards;- contributions pour le maintien de la qualité des routes principales dans les régions de montagne et périphériques: 0,8 milliard.Aux termes de l’art. 4, al. 1, LFInfr, les moyens du fonds d’infrastructure sont destinés à assurer le déroulement efficace et écologique des déplacements exigés par une société et une économie compétitives. Par ailleurs, l’utilisation des moyens repose sur une vision globale des transports, qui intègre tous les modes et moyens de déplacement, leurs avantages et leurs inconvénients, donne la priorité à des alternatives efficaces plutôt qu’à de nouvelles infrastructures, tient compte du financement à long terme et de la situation financière des pouvoirs publics, englobe la coordination avec le développement de l’urbanisation et la protection de l’environnement et vise à une prise en compte appropriée des différentes parties du pays (art. 4, al. 2, LFInfr).), doté de 20,8 milliards de francs, met à disposition 6 milliards de francs sur vingt ans pour améliorer l’infrastructure des transports dans les villes et les agglomérations. Au moment de l’entrée en vigueur de la LFInfr, l’Assemblée fédérale avait déjà libéré 2,559 milliards de francs pour financer 23 projets d’agglomération qui étaient urgents et prêts à être construits Arrêté fédéral du 4 octobre 2006 concernant le crédit global pour le fonds d’infrastructure, FF 2007 8019..

Les demandes des agglomérations

Pour bénéficier des 3,4 milliards de francs restants du fonds, les agglomérations intéressées ont dû soumettre un projet d’agglomération à la Confédération avant fin 2007. Ce dernier doit démontrer comment l’agglomération entend coordonner son futur développement urbain avec celui de ses infrastructures de transport. Le projet doit prendre en compte des mesures qui relèvent aussi bien des infrastructures que de l’exploitation. Il doit, en outre, intégrer les transports publics, les transports individuels motorisés et la mobilité douce. À la fin de l’année 2007, 30 projets d’agglomération avaient été soumis pour examen à l’ARE. Ils incluent 37 agglomérations, soit 90% de la population vivant dans des agglomérations ou les deux tiers de la population helvétique. Ces projets représentent quelque 17 milliards de francs d’investissements pour les deux premières périodes de financement (soit 2011 à 2014 et 2015 à 2018). Si l’on se base sur une contribution de la Confédération qui équivaut en moyenne à 40% de la somme investie, on obtient un montant de 6,8 milliards de francs à la charge de cette dernière. Les investissements sollicités sont donc nettement plus élevés que les moyens à disposition. Par conséquent, la Confédération se voit contrainte de se concentrer sur les projets qui présentent le meilleur rapport coût-utilité.

L’évaluation par la Confédération, une démarche placée sous le signe du partenariat

La Confédération entendait d’emblée instaurer une étroite collaboration avec les organismes responsables des projets d’agglomération. Ces derniers ont été soumis une première fois aux autorités fédérales sous forme d’avant-projets, en vue d’une évaluation intermédiaire. La réponse de Berne servait alors de base à leur optimisation ultérieure. Le pilotage de l’évaluation définitive incombait à l’ARE (voir encadré 2 Conformément à l’art. 7, al. 2, de la loi sur le fonds d’infrastructure, l’aide accordée au trafic d’agglomération est régie par les articles 17a à 17d de la loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin)a. Par conséquent, la Confédération verse des contributions pour les infrastructures de transport qui rendent plus efficace et durable le système global des transports dans les villes et les agglomérations, ainsi que pour financer l’aménagement de l’infrastructure au profit des routes, du rail et de la mobilité douce. Des contributions peuvent également être versées pour financer les mesures correspondantes prises à l’étranger dans les régions frontalières (art. 17a LUMin). Les crédits doivent être affectés là où les problèmes de trafic sont les plus importants et où l’amélioration de l’infrastructure permet d’obtenir le meilleur rapport coût-utilité. La procédure a été arrêtée dans les dispositions d’exécution (OUMin)b et dans les Directives pour l’examen et le cofinancement des projetsc. L’évaluation des projets d’agglomération par la Confédération s’effectue en trois étapes; le résultat obtenu détermine le taux de contribution de la Confédération. La première étape permet de vérifier si le projet d’agglomération remplit les conditions de base. La deuxième est consacrée aux priorités des différentes mesures; elle dépend de l’avancement de la planification (aptitude à la construction, garanties de financement), mais aussi du rapport coût-utilité. Dans une troisième étape, il s’agit de vérifier l’efficacité du programme compte tenu de son coût: le taux de contribution de la Confédération est proportionnel au rapport coût-utilité du programme. Il varie entre 30 et 50%. Les projets dont l’efficacité est insuffisante sont rejetés. L’efficacité globale est établie sur la base des critères d’efficacité suivants (art. 17d, al. 1 et 3 de la loi fédérale concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire, LUMin):- amélioration de la qualité du système de transports;- développement de l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti;- réduction des atteintes à l’environnement et de l’utilisation des ressources;- accroissement de la sécurité du trafic.), qui s’adjoignait les conseils des spécialistes des offices fédéraux des routes (Ofrou), de l’environnement (Ofev) et des transports (OFT). Par ailleurs, une communauté de travail constituée d’experts externes a été chargée d’assurer un accompagnement critique du processus et de fournir une opinion indépendante. La sélection de ses membres faisait suite à un appel d’offre, coordonné avec les cantons (DTAP/CTP). Les services de la Confédération, après avoir examiné en détail les projets d’agglomération qui leur étaient soumis, se sont entretenus avec les responsables des projets afin d’en clarifier tous les aspects. Cela a permis à l’équipe chargée d’examiner les projets d’obtenir des réponses aux questions encore pendantes et de connaître en profondeur chacun des projets. Les évaluations indépendantes effectuées par chacun des offices impliqués et par la communauté de travail externe ont été ajustées au cours d’une conférence commune. Cette procédure a finalement permis d’aboutir à une évaluation conjointe des projets d’agglomération. Les résultats provisoires de la Confédération (projet de rapport d’évaluation) ont ensuite été soumis à tous les organismes responsables durant le troisième trimestre de 2008 et discutés avec eux sur le plan technique. Un atelier interne à la Confédération a fait le bilan de ces entretiens en procédant aux dernières considérations et adaptations. Les rapports finaux ont été simultanément adressés aux organismes responsables et publiés sur Internet. La procédure de consultation sur le programme Trafic d’agglomération a été lancée en même temps.

Le projet de trafic d’agglomération de la Confédération

Conformément à l’art. 7, al. 3, de la loi sur le fonds d’infrastructure, le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale un programme de cofinancement des projets d’agglomération au plus tard deux ans après l’entrée en vigueur de la loi (programme Trafic d’agglomération). À cette fin, il fournit une vue d’ensemble de l’affectation des 3,441 milliards de francs restants pour améliorer l’infrastructure des transports dans les villes et les agglomérations au cours de l’étape suivante, entre 2011 et 2014. Le programme fixe le taux de contribution de la Confédération pour la première étape de financement et pour chaque projet d’agglomération. Ce taux fera l’objet d’une nouvelle détermination quatre ans plus tard en vue du prochain message sur le financement du projet. Les mesures qui figurent sur ce qui a été appelé la liste A seront cofinancées par la Confédération durant la première période de financement (2011-2014). Le Conseil fédéral propose à l’Assemblée fédérale de libérer les crédits correspondants par un arrêté fédéral. Les mesures figurant sur une liste B devraient être cofinancées par la Confédération lors de la deuxième étape (2015-2018). Le Conseil fédéral proposera au Parlement de libérer les crédits correspondants dans un deuxième message, ceci dans environ quatre ans. Les mesures de la liste B auront, toutefois, été réexaminées auparavant quant à leur rapport coût-utilité. Cette liste est donc susceptible d’être modifiée en fonction des résultats de la nouvelle évaluation quant à l’efficacité des projets, leurs garanties de financement et leur degré de maturité. Les contributions de la Confédération sont avant tout attribuées aux cinq plus grandes agglomérations du pays, à savoir Zurich, Bâle, Genève, Berne et Lausanne-Morges; ce sont elles qui présentent les besoins les plus importants en infrastructures de transport (voir graphique 1). Cette affectation permet d’honorer les projets d’agglomération qui contribuent à résoudre les problèmes de transports et d’environnement les plus importants. Les investissements destinés aux agglomérations de moindre taille sont plus faibles en valeur absolue; cet écart s’explique par le fait que les systèmes de transport en place peuvent être améliorés considérablement sans investissements majeurs. Par conséquent, ceux consacrés aux petites agglomérations figurent principalement sur la liste A (étape de financement 2011-2014). Si quelque 60% des investissements sont effectués dans les cinq plus grandes agglomérations qui enregistrent les problèmes de trafic les plus graves, il faut ramener ce chiffre à l’importance de ces agglomérations en termes de population et d’emplois (voir graphique 2). On s’aperçoit alors que ces contributions fédérales ne dépassent que de très peu celles dont bénéficient les moyennes et les petites agglomérations si on les rapporte au nombre d’habitants et de personnes occupées.

Les implications financières

La création du fonds d’infrastructure a pour objectif d’assurer la continuité et la fiabilité du financement du trafic d’agglomération. Alors que les crédits ont été libérés pour les projets urgents, le programme Trafic d’agglomération gère la première étape du financement destiné au programme global basé sur le fonds d’infrastructure. Les problèmes de transports les plus importants ont été constatés dans les agglomérations. Les cantons et les régions concernées ne seraient, toutefois, pas en mesure de financer à eux seuls les investissements requis. Ce programme revêt donc une importance primordiale pour ces régions. Le cofinancement de la Confédération selon les termes de l’arrêté fédéral, qui porte sur un montant de quelque 1,5 milliard de francs, permet un investissement total d’environ 3,8 milliards de francs, le taux de contribution moyen de la Confédération étant légèrement inférieur à 40%. Par conséquent, les cantons, les villes et les communes devraient de leur côté investir quelque 2,3 milliards de francs. Les moyens réservés au trafic d’agglomération dans le fonds d’infrastructure serviront à financer, jusqu’en 2015, les projets urgents déjà en cours Liste établie dans l’arrêté fédéral du 4 octobre 2006, FF 2007 8019.. Par conséquent, les crédits fédéraux attribués aux projets d’agglomération bénéficiaires de l’étape de financement 2011 à 2014 ne pourront être versés qu’à partir de 2015. Les agglomérations devront préfinancer elles-mêmes les mesures qu’elles réaliseront malgré tout durant cette période-cadre.

La procédure de consultation et la suite de la procédure

La portée politique, financière et économique de l’arrêté fédéral en faveur du trafic d’agglomération est grande. L’apport de la Confédération se limitant à une partie seulement des investissements, les cantons, les villes et les communes doivent également dégager des moyens financiers. C’est pour cette raison que le Conseil fédéral a décidé, en décembre 2008, de mener une procédure de consultation dont le délai a été fixé à mi-avril 2009. Après évaluation des prises de position, le Conseil fédéral soumettra au Parlement, pour adoption, le projet de financement remanié sous la forme d’un message assorti d’un arrêté fédéral simple. Si les délibérations du Parlement prennent fin dans le courant de 2010, l’arrêté pourra entrer en vigueur dès le début de 2011.

Conclusion

La Confédération a reconnu à temps que les agglomérations ne seront désormais plus en mesure de résoudre seules leurs problèmes de transports. Elle a donc défini sa propre politique des agglomérations et créé le fonds d’infrastructure. Ce dernier fournit le cadre légal et financier qui permet à la Confédération de soutenir les agglomérations dans leur planification et de leur offrir un cofinancement. Celui-ci est, toutefois, soumis à des règles strictes, notamment une planification cohérente du développement de l’urbanisation et des transports dans le périmètre des agglomérations. C’est en particulier à la très bonne collaboration de la Confédération avec les cantons et les agglomérations que l’on doit le cofinancement – dès l’entrée en vigueur de la loi correspondante – des premiers projets pour un montant d’environ 2,6 milliards de francs. On constate, toutefois, à regret que les moyens réservés à la prochaine étape de financement ne seront pas disponibles à temps. De plus, la pression des cantons n’a pas suffi à alimenter à temps le fonds d’infrastructure au profit du trafic d’agglomération, lors de la mise en place de la deuxième phase des mesures de stabilisation. Par conséquent, entre 2011 et 2014 au moins, les cantons ou les agglomérations devront assurer des préfinancements considérables. On peut douter que toutes les agglomérations parviendront à se procurer les moyens nécessaires et de ce fait, des retards sont à craindre dans la réalisation des projets.

Graphique 1 «Contributions de la Confédération par projet d’agglomération (listes A et B) en fonction de la taille de l’agglomération»

Graphique 2 «Contributions de la Confédération (selon le taux établi) par projet d’agglomération,listes A et B»

Encadré 1: Le fonds d’infrastructure La loi sur le fonds d’infrastructurea (LFInfr) est entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Le fonds créé dans ce cadre met à disposition 20,8 milliards de francs sur une durée de vingt ans pour les quatre domaines d’activité suivants (prix de 2005; renchérissement et TVA non pris en compte):- achèvement du réseau des routes nationales: 8,5 milliards;- élimination des goulets d’étranglement du réseau des routes nationales: 5,5 milliards;- amélioration des infrastructures de transport dans les villes et dans les agglomérations: 6 milliards;- contributions pour le maintien de la qualité des routes principales dans les régions de montagne et périphériques: 0,8 milliard.Aux termes de l’art. 4, al. 1, LFInfr, les moyens du fonds d’infrastructure sont destinés à assurer le déroulement efficace et écologique des déplacements exigés par une société et une économie compétitives. Par ailleurs, l’utilisation des moyens repose sur une vision globale des transports, qui intègre tous les modes et moyens de déplacement, leurs avantages et leurs inconvénients, donne la priorité à des alternatives efficaces plutôt qu’à de nouvelles infrastructures, tient compte du financement à long terme et de la situation financière des pouvoirs publics, englobe la coordination avec le développement de l’urbanisation et la protection de l’environnement et vise à une prise en compte appropriée des différentes parties du pays (art. 4, al. 2, LFInfr).

Encadré 2: Évaluation des programmes d’agglomération Conformément à l’art. 7, al. 2, de la loi sur le fonds d’infrastructure, l’aide accordée au trafic d’agglomération est régie par les articles 17a à 17d de la loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin)a. Par conséquent, la Confédération verse des contributions pour les infrastructures de transport qui rendent plus efficace et durable le système global des transports dans les villes et les agglomérations, ainsi que pour financer l’aménagement de l’infrastructure au profit des routes, du rail et de la mobilité douce. Des contributions peuvent également être versées pour financer les mesures correspondantes prises à l’étranger dans les régions frontalières (art. 17a LUMin). Les crédits doivent être affectés là où les problèmes de trafic sont les plus importants et où l’amélioration de l’infrastructure permet d’obtenir le meilleur rapport coût-utilité. La procédure a été arrêtée dans les dispositions d’exécution (OUMin)b et dans les Directives pour l’examen et le cofinancement des projetsc. L’évaluation des projets d’agglomération par la Confédération s’effectue en trois étapes; le résultat obtenu détermine le taux de contribution de la Confédération. La première étape permet de vérifier si le projet d’agglomération remplit les conditions de base. La deuxième est consacrée aux priorités des différentes mesures; elle dépend de l’avancement de la planification (aptitude à la construction, garanties de financement), mais aussi du rapport coût-utilité. Dans une troisième étape, il s’agit de vérifier l’efficacité du programme compte tenu de son coût: le taux de contribution de la Confédération est proportionnel au rapport coût-utilité du programme. Il varie entre 30 et 50%. Les projets dont l’efficacité est insuffisante sont rejetés. L’efficacité globale est établie sur la base des critères d’efficacité suivants (art. 17d, al. 1 et 3 de la loi fédérale concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire, LUMin):- amélioration de la qualité du système de transports;- développement de l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti;- réduction des atteintes à l’environnement et de l’utilisation des ressources;- accroissement de la sécurité du trafic.

Chef de la section Politique des transports à l'Office fédéral du développement territorial (ARE), Ittigen (BE)

Chef de la section Politique des transports à l'Office fédéral du développement territorial (ARE), Ittigen (BE)