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La corruption est considérée dans le monde comme l’un des principaux obstacles au développement économique et social. Non seulement elle ruine tous les efforts déployés pour instaurer un État de droit, mais elle affaiblit aussi la confiance, déjà très ébranlée, des citoyens dans les institutions étatiques des pays en développement. Or, cette confiance, qui ne peut s’établir qu’avec un minimum de sécurité juridique, est indispensable pour assurer un essor économique à long terme.

Le Groupe de la Banque mondiale a un intérêt particulier à lutter contre la corruption, car ses programmes d’aide au développement sont directement victimes de ce fléau, parfois endémique, qui sévit dans les pays auxquels ils sont destinés. Les activités qu’elle mène pour accomplir sa mission, qui est de réduire de manière substantielle la pauvreté, peuvent en effet être littéralement sabotées par les conséquences de la corruption. Au cours de ces dernières années, en particulier depuis le discours de James Wolfensohn, l’ancien président de la Banque mondiale, qui condamnait en 1996 le cancer de la corruption, la banque a accru ses efforts pour briser ce cercle vicieux. Au niveau opérationnel, de plus en plus de liens directs sont ainsi tirés entre les mesures de lutte contre la corruption et les résultats effectifs des programmes de développement; l’utilisation des fonds est également contrôlée de très près. Simultanément, les capacités institutionnelles, comme la formation du personnel, sont toujours plus étendues.

La gouvernance et la lutte contre la corruption, parties intégrantes des programmes d’aide au développement

Les standards que fixe la Banque mondiale sont toujours plus exigeants. En remaniant et en adoptant, en 2007, sa Stratégie pour la promotion de la gouvernance et la lutte contre la corruption (GAC), la Banque s’est dotée d’un plan d’exécution qui touche différents niveaux de ses travaux et qui est contrôlé et affiné à intervalles réguliers par un Conseil interne de haut rang. Au niveau local, la banque a déjà soutenu depuis 1996 plus de 600 programmes anti-corruption. Pour l’institution, une stratégie efficace doit comprendre, outre l’instauration de structures obligeant les employés de l’État et les politiciens à assumer leurs responsabilités et à rendre des comptes, une meilleure intégration de la société civile, la mise en place d’un secteur privé compétitif, la délimitation claire des différents pouvoirs institutionnels et l’amélioration de la gestion du secteur public (voir graphique 1.La Banque mondiale s’efforce aussi, au niveau sectoriel, d’améliorer en permanence le savoir-faire en matière de lutte contre la corruption et veille à sensibiliser systématiquement le public à la question. Certains secteurs s’y prêtent particulièrement. Dans les domaines des infrastructures, de la formation, de la santé et du social, la promotion de la gouvernance et la lutte contre la corruption sont systématiquement intégrées dans les programmes d’aide au développement. Au Paraguay, par exemple, la Banque mondiale soutient le développement de systèmes de canalisation et d’équipements sanitaires dans les régions rurales et, dans le même temps, l’extension des contrôles institutionnels. Les unités de régulation sont appuyées et le ministère compétent est conseillé directement. Ce projet se range dans les programmes dits «GAC Squad». Il est un bon exemple de mariage réussi entre les programmes de développement des infrastructures et ceux destinés à lutter contre la corruption.Ces dernières années, la Banque mondiale a aussi fait office de catalyseur d’initiatives internationales visant à combattre la corruption. On peut citer à ce titre l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), cofinancée par le Seco, l’Initiative pour la transparence dans le secteur de la construction (CoST), dont le but est notamment dobliger le secteur privé à lutter contre la corruption, et enfin l’Initiative pour la restitution des avoirs volés («Stolen Asset Recovery Initiative», StAR), qui mérite une attention particulière. En plus d’être la plus dynamique de toutes, cette initiative présente aussi de nombreux liens intéressants avec la Suisse (voir encadré 1

L’initiative StAR a été lancée à New York le 17 septembre 2007 par la Banque mondiale et l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC). StAR vise à abolir les barrières nationales pour permettre le recouvrement des valeurs patrimoniales acquises illégalement. Elle met en avant le fait que les pays industrialisés et en développement partagent une responsabilité commune dans la lutte contre la corruption. L’initiative trouve sa base légale dans la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC), soit son chapitre V, à la rédaction duquel la Suisse a activement participé dans le cadre des négociations sur la convention. Les activités de StAR sont financées par la Norvège, la Suisse, la Suède, la France et la Grande-Bretagne. Le groupe StAR coopère étroitement avec l’ONUDC, le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE et, au niveau non étatique, avec le Basel Institute on Governance (Icar). À la fin d’avril 2010 s’est tenu le séminaire Lausanne-V, organisé par la Suisse, sur le thème «Barriers to Asset Recovery», en collaboration avec StAR. Au début de juin 2010, la Suisse coordonne à Paris une conférence qui réunit des experts des pays industrialisés et en développement.

).

Obligation institutionnelle de rendre des comptes

Ces programmes et ces initiatives aux niveaux local, sectoriel et international ne représentent qu’un aspect de l’engagement du Groupe de la Banque mondiale dans la lutte contre la corruption. Du fait notamment de sa responsabilité fiduciaire, la banque s’est aussi fixé pour objectif de garantir la plus grande transparence et la plus grande intégrité possibles dans l’utilisation de ses fonds. En septembre 2007, une commission d’enquête indépendante présidée par l’ancien président de la banque centrale des États-Unis, Monsieur Paul Volcker, a présenté un rapport détaillé notamment sur l’ancien Department of Integrity. Le rapport identifiait un potentiel significatif d’amélioration dans la poursuite des délits de corruption commis dans l’utilisation des fonds de la banque destinés au développement. Sur les dix-huit recommandations qui ont été formulées, toutes avaient été mises en œuvre avec succès en juillet 2009. Parmi les mesures adoptées, le département a été élevé au niveau d’une vice-présidence et rebaptisé Service de déontologie institutionnelle (Integrity Unit, INT).Aujourd’hui, l’INT, qui compte quelque 110 personnes, travaille encore plus étroitement avec les entités régionales et sectorielles, comme les Politiques opérationnelles et services aux pays (OPCS) et le Réseau pour la lutte contre la pauvreté et pour la gestion économique (Prem). Simultanément, il coordonne sa stratégie avec le Bureau de l’éthique professionnelle et de l’intégrité et avec les initiatives internationales comme StAR. L’INT mène ainsi non seulement des enquêtes, mais s’engage aussi de plus en plus souvent sur place pour développer les capacités. Tel ne fut pas toujours le cas. Autrefois, l’unité d’enquête de l’INT avait tendance à se tenir quelque peu à l’écart des tâches opérationnelles de la banque. Depuis le rapport Volcker, tout au moins, les synergies sont mieux exploitées, le savoir et l’expertise davantage échangés. L’organe d’investigation qu’est l’INT a gagné en cohérence et en efficacité.

Obligation de communication pour le personnel

Les soupçons de pratiques passibles de sanctions, telles que la fraude, la corruption, la coercition, la collusion et l’obstruction, sont examinés à l’intérieur de l’INT dans deux entités distinctes. Les accusations portées contre le personnel de la banque sont traitées par un groupe d’enquête interne, tandis que tous les autres cas sont examinés par l’External Investigation Unit, environ six fois plus grande. La Banque mondiale axe sa stratégie sur les risques, c’est-à-dire qu’elle se concentre sur les secteurs, les fournisseurs et les pays présentant des risques de corruption élevés. Le personnel de la Banque mondiale est tenu de communiquer au supérieur direct ou à l’INT tout soupçon de fraude ou de corruption en relation avec des projets financés par la banque
Selon l’art. 08.01, al. 2.02 du règlement du personnel.. Quelques chiffres: durant la période allant de juillet 2008 à juin 2009, environ 38% des allégations (sauf cas internes) émanaient des propres rangs de la banque. Pour renforcer encore cette tendance, la protection accordée aux lanceurs d’alerte («whistleblowers») a été étendue et un guide sur le devoir de communication a été distribué au personnel pour l’informer de ses droits et de ses devoirs en matière de lutte contre la corruption. Enfin, une ligne téléphonique a été ouverte pour permettre aux employés d’annoncer les cas suspects sous couvert d’anonymat.Sur les 138 cas ouverts pendant l’année fiscale 2009, 26% provenaient d’Asie et 25% d’Afrique, ce qui correspond à peu près au volume des crédits octroyés par la BIRD et l’IDA dans ces régions. Étonnamment peu de cas sont rapportés d’Amérique latine et des Caraïbes (seulement 7%), ce qui ne signifie pas forcément que ces pays ont un indice de corruption plus bas. Souvent, les statistiques reflètent l’activité que l’INT déploie dans les différentes régions. La répartition des secteurs touchés surprend moins (voir graphique 2).

Procédure d’exclusion interinstitutionnelle

La procédure d’enquête à l’intérieur de l’INT est de nature administrative et non pénale. Pour les cas internes, qui concernent exclusivement des accusations contre le personnel de la Banque mondiale, le service du personnel est compétent. En cas de recours, il appartient à l’Administrative Tribunal de trancher. Tous les cas externes obéissent à un mécanisme procédural clairement défini:1. Si, après son enquête, l’INT parvient à la conclusion que le matériel de preuve est suffisant, le cas est transmis au responsable de l’évaluation et de la suspension (EO). Cette instance indépendante examine les éléments de preuve préparés par l’INT, les complète le cas échéant et propose une sanction. En parallèle, elle a la possibilité d’ordonner une suspension temporaire pour tenir une entreprise à l’écart de tous les projets de la Banque mondiale jusqu’à l’aboutissement de la procédure en cours.2. Si la partie mise en cause ne s’oppose pas à la sanction annoncée, le Comité des sanctions décide de prononcer la peine proposée par l’EO. L’entreprise ou la personne visée peut, toutefois, contester la sanction proposée par l’EO et porter l’affaire devant le Comité des sanctions. Celui-ci réexamine le cas, procède au besoin à des auditions et statue de manière définitive. 3. Si le cas de fraude ou de corruption constitue également une violation du droit interne, les résultats de l’enquête sont transmis aux autorités nationales («Referral Report»), qui auront ensuite à se prononcer sur les peines éventuelles à infliger aux employés de l’État.L’INT, le responsable de l’évaluation et de la suspension et le Comité des sanctions sont des entités indépendantes les unes des autres, mais qui collaborent étroitement entre elles. Comme le Comité des sanctions peut casser les décisions de l’INT, il est indispensable, pour la réputation de la Banque mondiale, que l’INT accomplisse un travail de qualité dès le premier niveau de l’enquête. Il est, en outre, extrêmement important que le Comité des sanctions, en tant qu’instance «judiciaire» de dernier recours, fonctionne de manière optimale. Avec Cornelia Cova, juge au Tribunal pénal fédéral de Bellinzone, la Suisse dispose d’une représentante de premier plan dans cette instance composée d’experts internes et externes. La juge helvétique, qui possède une excellente réputation au niveau international dans les affaires de lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent, a été nommée membre du Comité des sanctions de la Banque mondiale en 2007. Il y a un an, son mandat a été prolongé de trois ans. Les entreprises et les particuliers peuvent, selon la gravité des cas, être avertis, exclus de projets de la Banque mondiale et condamnés à restituer les avoirs acquis illégalement. Depuis 2001, la Banque mondiale a exclu environ 389 firmes ou personnes de ses appels d’offres en les plaçant sur sa liste noire («Debarment List»). Chaque exclusion donne lieu à un communiqué de presse de la banque. Cette mesure, qui porte atteinte à la réputation, a pour objectif d’accroître l’effet dissuasif du système de sanctions. Or, plus l’entreprise sanctionnée est connue, plus l’attention médiatique est grande (voir encadré 2

La société Siemens AG joue un rôle important dans les activités financées par la Banque mondiale. Depuis 1999, l’entreprise sest vu décerner plus de 245 marchés et contrats d’une valeur de 2 milliards d’USD. Après avoir réuni des éléments de preuve suffisants démontrant l’implication de l’entreprise allemande et de sa filiale russe dans des affaires de pot-de-vin, le Groupe de la Banque mondiale a annoncé, le 2 juillet 2009, un accord de règlement global. Siemens s’est engagé à ne pas participer pendant deux ans aux appels d’offres de la Banque mondiale, tandis que sa filiale russe (OOO Siemens) était inscrite sur la liste des entreprises exclues, où elle restera vraisemblablement jusqu’en novembre 2013. De plus, Siemens soutiendra la banque dans sa lutte contre la corruption à hauteur de 100 millions d’USD. L’entreprise a accepté de modifier ses pratiques industrielles et promis de travailler étroitement avec l’INT à l’avenir. Par cet accord, la Banque mondiale démontre qu’il est possible d’obliger des entreprises qui font partie des cent plus grandes du monde à répondre de leurs actes.

). L’exclusion peut être assortie de considérations spécifiques qui, si elles sont remplies, permettront de sortir l’entreprise ou la personne de la liste noire. La question souvent délicate que pose cette radiation est, dans le système de la Banque mondiale, un peu moins problématique, dans la mesure où une entreprise qui prouve qu’elle s’est pliée aux exigences («Compliance Programme») est automatiquement retirée de la liste noire. Même si une légère tendance se dessine à trouver des accords de règlement, tels que dans le cas de Siemens, la liste noire de la Banque mondiale a ouvert une voie dans la lutte internationale contre la corruption. Des propositions de procédures d’exclusion interinstitutionnelles, visant à réunir les forces internationales de lutte contre la corruption, sont déjà sur la table. L’International Financial Institutions Anti-Corruption Task Force, qui rassemble la BAD (AfDB), l’AsDB, la BERD, la BEI, la BID (IADB), le FMI et le Groupe de la Banque mondiale, planche depuis 2006 sur une harmonisation des systèmes de sanctions. Leurs Integrity Units coopèrent depuis des années; il est prévu d’établir une «Cross-Debarment List», qui réunira les listes noires des banques de développement (sans le FMI et la BEI). Concrètement, une entreprise ou une personne qui a déjà été exclue d’une banque de développement se verra également refuser l’accès aux appels d’offres des autres BMD. Ces efforts suscitent également l’intérêt des spécialistes anticorruption, car ils démontrent que toujours plus d’organisations internationales prennent au sérieux la lutte contre la fraude et la corruption au niveau institutionnel.

Défis et perspectives

Une réputation d’intégrité et d’honorabilité ne s’acquiert pas, on le sait, du jour au lendemain. La Banque mondiale a reconnu qu’il est nécessaire de disposer de structures adéquates pour la préserver. C’est dans ce but que le Conseil consultatif indépendant (CCI) a été fondé en 2008, conformément aux recommandations contenues dans le rapport Volcker. Cet organe est composé exclusivement d’experts indépendants. Le professeur suisse de droit pénal Mark Pieth, président du Groupe de travail sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales de l’OCDE, siège dans cet organisme depuis sa création. Le CCI conseille l’INT dans l’exercice de son mandat en lui donnant des conseils de nature très pratique au niveau de l’instruction. Le CCI rend compte directement au président de la Banque mondiale, Monsieur Zoellick, ainsi qu’au Comité d’audit, l’un des cinq comités du Conseil des administrateurs, des travaux de l’INT. Il donne également à intervalles réguliers son appréciation sur les progrès accomplis par la Banque mondiale dans sa lutte contre la corruption depuis le rapport Volcker. Un premier rapport interne intermédiaire du CCI est attendu avec impatience.Quel que soit le contenu du rapport d’experts, la Banque mondiale doit encore, de toute évidence, relever quelques défis dans la lutte contre la corruption. Les spécialistes situent ceux-ci avant tout dans le domaine de la collaboration entre les institutions ainsi que dans la prévention. Des initiatives telles que le Programme de déclaration spontanée (PDS), qui prévoit d’accorder à des entreprises une sorte d’amnistie pour des délits de corruption passés dans la mesure où elles sont prêtes à se conformer à certains devoirs de transparence, sont autant d’étapes importantes sur le chemin de la prévention. La banque informe aussi de manière exhaustive ses employés sur les risques qu’ils encourent, en publiant des guides comme The Most Common Red Flags in Procurement (Signaux d’alarme les plus fréquents concernant la fraude et la corruption pour la passation des marchés) et le Fraud and Corruption Awareness Handbook (Manuel de sensibilisation à la fraude et à la corruption). Le champ d’action et les ressources mises à disposition peuvent, là aussi, s’élargir.Les bénéficiaires des activités de la Banque mondiale sont aussi les victimes quotidiennes de la fraude et de la corruption, à savoir les plus faibles d’entre nous. La Banque mondiale porte par conséquent une double responsabilité dans l’éradication de ce fléau, et cela à tous les niveaux de son activité.

Graphique 1: «Stratégie de la Banque mondiale dans la lutte contre la corruption»

Graphique 2: «Procédures ouvertes, par secteurs, années fiscales 2007 à 2009»

Encadré 1: Initiative pour la restitution des avoirs volés

L’initiative StAR a été lancée à New York le 17 septembre 2007 par la Banque mondiale et l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC). StAR vise à abolir les barrières nationales pour permettre le recouvrement des valeurs patrimoniales acquises illégalement. Elle met en avant le fait que les pays industrialisés et en développement partagent une responsabilité commune dans la lutte contre la corruption. L’initiative trouve sa base légale dans la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC), soit son chapitre V, à la rédaction duquel la Suisse a activement participé dans le cadre des négociations sur la convention. Les activités de StAR sont financées par la Norvège, la Suisse, la Suède, la France et la Grande-Bretagne. Le groupe StAR coopère étroitement avec l’ONUDC, le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE et, au niveau non étatique, avec le Basel Institute on Governance (Icar). À la fin d’avril 2010 s’est tenu le séminaire Lausanne-V, organisé par la Suisse, sur le thème «Barriers to Asset Recovery», en collaboration avec StAR. Au début de juin 2010, la Suisse coordonne à Paris une conférence qui réunit des experts des pays industrialisés et en développement.

Encadré 2: Accord de règlement: l’exemple de Siemens

La société Siemens AG joue un rôle important dans les activités financées par la Banque mondiale. Depuis 1999, l’entreprise sest vu décerner plus de 245 marchés et contrats d’une valeur de 2 milliards d’USD. Après avoir réuni des éléments de preuve suffisants démontrant l’implication de l’entreprise allemande et de sa filiale russe dans des affaires de pot-de-vin, le Groupe de la Banque mondiale a annoncé, le 2 juillet 2009, un accord de règlement global. Siemens s’est engagé à ne pas participer pendant deux ans aux appels d’offres de la Banque mondiale, tandis que sa filiale russe (OOO Siemens) était inscrite sur la liste des entreprises exclues, où elle restera vraisemblablement jusqu’en novembre 2013. De plus, Siemens soutiendra la banque dans sa lutte contre la corruption à hauteur de 100 millions d’USD. L’entreprise a accepté de modifier ses pratiques industrielles et promis de travailler étroitement avec l’INT à l’avenir. Par cet accord, la Banque mondiale démontre qu’il est possible d’obliger des entreprises qui font partie des cent plus grandes du monde à répondre de leurs actes.

Encadré 3: Liens

– Gouvernance et lutte contre la corruption: http://www.worldbank.org/governance.– Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE): http://www.eitransparency.org.– Initiative pour la transparence dans le secteur de la construction (CoST): http://www.constructiontransparency.org.– Initiative pour la restitution des avoirs volés (StAR): http://www.worldbank.org/star.– Basel Institute on Governance: http://www.baselgovernance.org/icar.– Vice-présidence de la déontologie institutionnelle: http://www.worldbank.org/integrity.– Liste des entreprises frappées d’exclusion: http://www.worldbank.org/debarr.

Executive Director, Weltbank-Gruppe, Washington D.C.

Directeur exécutif pour la Suisse auprès de la Banque mondiale, Washington

Executive Director, Weltbank-Gruppe, Washington D.C.

Directeur exécutif pour la Suisse auprès de la Banque mondiale, Washington