Réglementation des assurances: l’exigence de l’efficacité et de la proportionnalité

Régime prudentiel «Solvabilité II», directive sur la distribution d’assurance et règlement sur la résilience opérationnelle numérique pour l’Europe; dispositions en matière de protection des données et de publication de rapports de développement durable pour la Suisse: depuis une dizaine d’années, le nombre d’exigences réglementaires auxquelles les compagnies d’assurances doivent se conformer est en nette hausse dans les pays germanophones. Telles sont les conclusions d’une enquête récente menée auprès de 51 assureurs en Suisse, en Allemagne et en Autriche, sur la période allant de 2014 à 2024. Parmi ces compagnies d’assurances, près de 70% avaient leur siège en Suisse, 15% en Allemagne et 15% en Autriche[1].

Ses auteurs ont complété l’enquête par une analyse des coûts de la surveillance exercée par l’autorité suisse de surveillance des marchés financiers (Finma) et par ses homologues allemande (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, Bafin) et autrichienne (Finanzmarktaufsicht, FMA) pour la période allant de 2002 à 2024[2].

Les entreprises interrogées s’accordent toutes pour constater une augmentation de la pression réglementaire au cours des cinq dernières années. Elles s’attendent par ailleurs à un accroissement de cette charge, en particulier dans les domaines de l’intelligence artificielle, de la cybersécurité et des rapports de développement durable. L’UE a certes annoncé de premières mesures de simplification dans le cadre des paquets législatifs omnibus, mais, en pratique, les compagnies d’assurance ne ressentent encore aucun allègement au quotidien.

Forte hausse des coûts de surveillance

Les prévisions pessimistes des entreprises se fondent sur des chiffres concrets. Pour la période allant de 2013 à 2024, les charges de l’organisme allemand chargé du respect des dispositions applicables aux banques et aux assurances (Bafin) se sont ainsi accrues de 7,6% en moyenne annuelle, tandis que celles de son homologue autrichien (FMA) ont augmenté de 4,7%. La hausse des charges de la Finma est certes bien inférieure (2,3%), mais elle suit également une pente nettement ascendante. Les frais de surveillance et leur hausse concernent non seulement les assurances, mais aussi les banques et les titres.

L’écart entre la Suisse et les deux autres pays germanophones ne doit rien au hasard: dans l’optique de garantir que les compagnies d’assurance disposent d’un capital suffisant pour résister aux graves crises et ne mettent pas la stabilité financière en danger, nos voisins appliquent le régime prudentiel «Solvabilité II» fondé sur des règles, qui exige l’élaboration de rapports détaillés et la tenue d’une documentation fouillée. Viennent s’ajouter à cela les nombreux autres règlements européens applicables, tels que ceux mentionnés en début d’article. Les compagnies d’assurance répercutent sur les personnes assurées les charges que ce régime génère.

Si elle entend elle aussi réduire le risque d’insolvabilité des assureurs et garantir sa stabilité financière, la Suisse a toutefois décidé d’emprunter une autre voie: elle a fait le choix d’une approche fondée sur des principes en mettant en place le Test suisse de solvabilité (SST), qui donne aux entreprises davantage de latitude dans leur mise en œuvre des exigences. Moins schématique que celle prévue par Solvabilité II, l’obligation de rendre compte s’articule autour du rapport SST annuel, complété le cas échéant par d’autres rapports. Le régime prudentiel suisse étant considéré comme l’équivalent de l’européen, seules les filiales des compagnies d’assurance suisses sises dans l’UE doivent se conformer à la directive «Solvabilité II».

Les petits assureurs pénalisés

Les charges entraînées par les régimes de conformité varient énormément: pour un volume de primes de 100 millions de francs, les petites compagnies d’assurance supportent des coûts s’élevant à environ 40 600 francs[3] contre quelque 7400 francs pour les grandes entreprises, soit environ cinq fois moins. Cet écart tient au fait que de nombreuses exigences sont conçues pour les grands groupes internationaux. Le vaste cahier des charges réglementaire impose aux petits assureurs régionaux des charges bien plus élevées, même s’il prévoit une réduction des exigences en fonction de la taille de l’entreprise.

De toute évidence, le principe de proportionnalité, inscrit dans la législation européenne comme dans la suisse, n’a guère d’impact en pratique, et ce déséquilibre persiste depuis plusieurs années. La Finma a certes mis en place un régime des petites entreprises d’assurance et créé son propre symposium des petits assureurs afin de réduire la charge réglementaire de cette catégorie, mais il reste à voir si ces premières mesures porteront leurs fruits.

L’avantage suisse menacé

Parmi les trois pays considérés, c’est la Suisse qui obtient de loin les meilleurs résultats. Les compagnies d’assurance helvétiques donnent ainsi une note de 3,4 sur 5 à la qualité de la réglementation, contre 2,6 pour leurs concurrents allemands. Si la moyenne autrichienne (3,3) fait pratiquement jeu égal, ce n’est qu’en Suisse que le rapport coût-utilité est positif. Ce sont les entreprises allemandes qui attribuent la note la plus basse à l’impact de la réglementation sur la compétitivité (-2 sur une échelle qui va de -2 à +2).

La Suisse se distingue notamment grâce au Test suisse de solvabilité (SST) qui, fondé sur des principes, permet aux entreprises de déterminer leurs risques sur la base de leurs modèles d’affaires, plutôt que de devoir appliquer des règles strictes. Ce régime fait appel à la responsabilité individuelle des compagnies d’assurance et permet en outre à ces dernières d’innover en déterminant notamment les primes requises pour faire face à de nouveaux risques cybernétiques ou en créant des produits novateurs, tels que les couvertures paramétriques, qui définissent à l’avance la somme à verser pour certains événements précis. Les assureurs suisses observent néanmoins eux aussi une montée du formalisme: les services de conformité préfèrent appliquer des règles explicites plutôt que de mettre au point leurs propres solutions, ce qui vide un peu de sa substance la philosophie première du SST.

L’avantage que la Suisse détient dans ce domaine est étroitement lié à l’attrait de sa place économique. Or, les compagnies d’assurance helvétiques jugent à peine «positives» les répercussions de la réglementation sur la place financière, tandis que celles-ci sont jugées «négatives» en Allemagne et en Autriche. Ces résultats vont au-delà de la branche des assurances: si le marché voit dans la réglementation un handicap économique, c’est la capacité concurrentielle de l’ensemble de la place financière qui en pâtit.

Comment préserver cet avantage compétitif?

Trois recommandations concrètes découlent de cette analyse. Premièrement, les autorités de surveillance des trois pays devraient moduler davantage la portée et la granularité des analyses et des déclarations obligatoires en fonction du niveau de risque réel. Concrètement, cela signifie que les compagnies d’assurance qui appliquent un modèle d’affaires simple et peu risqué devraient fournir des rapports moins détaillés et moins fréquents, tandis que les contrôles approfondis devraient se limiter aux entreprises dont la faillite aurait de graves répercussions sur les personnes assurées ou sur la stabilité financière.

Deuxièmement, il faut améliorer les procédures de consultation: si la branche peut dès aujourd’hui se prononcer sur les nouvelles dispositions légales, elle ignore généralement ce qui advient de ses prises de position. L’obligation des pouvoirs publics de répondre aux prises de position et la transparence des processus décisionnels renforcent la confiance et la qualité de la réglementation. Enfin, toute nouvelle réglementation doit être d’emblée assortie d’objectifs mesurables, afin que l’on puisse vérifier, après quelques années, si son coût est justifié.

Une réglementation de qualité protège les personnes assurées et accroît la stabilité financière, mais elle doit malgré tout être proportionnelle et son efficacité doit faire l’objet de contrôles périodiques. Si la Suisse fait meilleure figure que l’Allemagne et l’Autriche, la préservation de cet avantage est une tâche commune des autorités de surveillance, du législateur et des compagnies d’assurance, qui devront développer et appliquer pleinement l’approche fondée sur des principes. L’analyse montre qu’une attention accrue doit être accordée à l’évaluation de l’efficacité de la réglementation et à la proportionnalité de la surveillance en fonction de la taille des entreprises.

1. Pour cette raison, les comparaisons entre les pays doivent être considérées comme de simples tendances. []
2. L’analyse complète est à consulter sur Oertle D. et Eling M. (2026). Wirksamkeit und Effizienz der Versicherungsregulierung in der deutschsprachigen Assekuranz. Série I.VW, vol. 74. Université de Saint-Gall. []
3. Les coûts en fonction de la taille de l’entreprise ont été calculés sur la base d’un échantillon réduit, de sorte qu’ils doivent être interprétés avec prudence. []