Versicherungen: Regulierung muss verhältnismässig und wirksam sein

Seien es EU-Vorschriften wie das Aufsichtsregime für Versicherungen Solvency II, die Versicherungsvertriebsrichtlinie und Anforderungen an die digitale Resilienz oder Schweizer Vorgaben zum Datenschutz oder zur Nachhaltigkeitsberichterstattung: Seit rund zehn Jahren haben die regulatorischen Anforderungen an Versicherungsunternehmen im deutschsprachigen Raum deutlich zugenommen. Das zeigt eine neue Befragung von 51 Versicherungsunternehmen aus der Schweiz, Deutschland und Österreich, die auf den Zeitraum von 2014 bis 2024 fokussiert. Knapp 70 Prozent der befragten Unternehmen stammen aus der Schweiz. Aus Deutschland und Österreich sind es je 15 Prozent.[1]

Ergänzt wurde die Befragung durch eine Analyse der Aufsichtskosten der Schweizer Finanzmarktaufsicht (Finma) sowie ihrer Schwesterorganisationen, der deutschen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) und der österreichischen Finanzmarktaufsicht (FMA). Die Analyse der Aufsichtskosten umfasst die Zeit von 2002 bis 2024.[2]

Bei der Befragung fällt insbesondere auf: Kein einziges der befragten Unternehmen berichtet von einer abnehmenden regulatorischen Last in den vergangenen fünf Jahren. Und auch für die Zukunft erwarten die Befragten eine weitere Zunahme – insbesondere bei den Themen künstliche Intelligenz, Cybersicherheit und Nachhaltigkeitsberichterstattung. Zwar hat die EU mit den Omnibus-Paketen erste Vereinfachungen angekündigt, in der Praxis sind diese Entlastungen bei den Versicherern aber noch nicht spürbar.

Stark steigende Aufsichtskosten

Hinter den düsteren Zukunftseinschätzungen der Unternehmen stecken messbare Zahlen. So stiegen etwa die Ausgaben der deutschen Bafin, welche die Einhaltung der entsprechenden Regulierungen in der Banken- und Versicherungsbranche überwacht, zwischen 2013 und 2024 um durchschnittlich 7,6 Prozent pro Jahr. Die Kosten der österreichischen FMA wuchsen im selben Zeitraum um 4,7 Prozent. Deutlich moderater, aber dennoch klar steigend war das Kostenwachstum der Schweizer Finma mit 2,3 Prozent. Die Aufsichtskosten und ihr Wachstum betreffen nicht nur die Versicherungsbranche, sondern auch Banken und Wertpapiere.

Der Unterschied zwischen der Schweiz und den beiden anderen deutschsprachigen Ländern ist kein Zufall: Um sicherzustellen, dass Versicherer auch schwere Krisen mit genügend Kapital überleben und die Finanzstabilität nicht gefährden, wenden Deutschland und Österreich das regelbasierte Solvency-II-Modell an, das aufwendige Berichte und Dokumentationspflichten verlangt. Hinzu kommen in den beiden Ländern vielfältige weitere EU-Regulierungen wie die zu Beginn erwähnten. Die dadurch entstehenden Kosten tragen letztlich die Versicherten über steigende Prämien.

Auch die Schweiz will das Insolvenzrisiko der Versicherer reduzieren und die Finanzstabilität sichern. Allerdings hat sie dafür einen anderen Weg gewählt: Mit dem Swiss Solvency Test (SST) setzt sie auf einen prinzipienbasierten Ansatz. Der Unterschied: Der SST lässt den Unternehmen mehr Eigenverantwortung, wie sie die Anforderungen umsetzen wollen. Die Berichterstattung ist weniger schematisch als unter Solvency II; im Zentrum steht der jährliche SST-Bericht, ergänzt durch allfällige Zusatzberichte. Die Schweizer Aufsicht gilt gegenüber der EU als äquivalent. Nur EU-Gesellschaften von Schweizer Versicherungsgruppen müssen die Solvency-II-Regulierung befolgen.

Kleinversicherer werden stärker belastet

Bemerkenswert ist auch, wie ungleich die Kosten zur Einhaltung der Pflichten sind. Kleine Versicherungsunternehmen tragen laufende Compliancekosten von rund 40’600 Franken[3] pro 100 Millionen Franken Prämienvolumen. Grosse Unternehmen kostet die Pflichterfüllung nur etwa 7400 Franken für dasselbe Prämienvolumen – also rund ein Fünftel. Der Grund: Viele Anforderungen sind auf grosse, international tätige Konzerne zugeschnitten. Für einen kleinen regionalen Versicherer bedeutet das umfangreiche Pflichtenheft im Verhältnis zu seiner Grösse einen deutlich grösseren Aufwand – selbst wenn es gewisse Abstufungen nach Unternehmensgrösse gibt.

Das Verhältnismässigkeitsprinzip, das sowohl in der EU- wie auch in der Schweizer Regulierung verankert ist, entfaltet in der Praxis offenbar nur wenig Wirkung. Dieses Ungleichgewicht besteht seit Jahren und hat sich nicht verbessert. Die Schweizer Finma hat mit dem sogenannten Kleinversicherungsregime und einem eigens eingerichteten Kleinversicherungssymposium zwar erste Schritte unternommen, um kleinere Unternehmen gezielt zu entlasten. Ob diese Massnahmen greifen, wird sich aber erst zeigen müssen.

Schweizer Vorteil droht zu erodieren

Im Ländervergleich steht die Schweiz klar besser da. Schweizer Versicherungsunternehmen bewerten die Regulierungsqualität im Mittel mit 3,4 von 5 Punkten; Deutschland erreicht 2,6. Österreich ist mit 3,3 Punkten zwar fast gleichauf, aber nur in der Schweiz ist das Kosten-Nutzen-Verhältnis positiv. In Deutschland und Österreich ist es negativ. Besonders deutsche Unternehmen beurteilen die Auswirkungen der Regulierung auf die Wettbewerbsfähigkeit mit dem schlechtestmöglichen Wert von minus zwei auf einer Skala von minus zwei bis plus zwei.

Der Vorteil der Schweiz geht unter anderem auf den Swiss Solvency Test zurück. Dieser ist prinzipienbasiert, das heisst, er erlaubt es den Unternehmen, ihre Risiken mit eigenen Modellen abzubilden, statt starre Vorgaben zu befolgen. Das setzt Eigenverantwortung voraus und schafft Raum für Innovation – etwa bei der Bepreisung neuer Cyberrisiken oder bei innovativen Produkten wie parametrischen Deckungen, die bei einem definierten Ereignis automatisch auszahlen. Allerdings beobachten auch Schweizer Versicherer eine zunehmende Formalisierung: Complianceteams halten sich lieber an explizite Vorgaben, als eigene Lösungen zu entwickeln. Die ursprüngliche Philosophie des Swiss Solvency Test droht dadurch in der Praxis teilweise ausgehöhlt zu werden.

Der Schweizer Vorteil ist eng mit der Standortattraktivität verbunden. Allerdings beurteilen Schweizer Versicherer die Auswirkungen der Regulierung auf den Finanzplatz gerade noch knapp positiv. In Deutschland und Österreich ist das Urteil klar negativ. Das sind Signale, die über die Versicherungsbranche hinausgehen: Wenn Regulierung als Standortnachteil wahrgenommen wird, leidet die Wettbewerbsfähigkeit des gesamten Finanzplatzes.

Standortvorteil halten – aber wie?

Aus den Ergebnissen der Analyse lassen sich drei Handlungsempfehlungen ableiten. Erstens: Die Aufsichtsbehörden aller drei Länder sollten den Umfang und die Tiefe der Prüfungen sowie die Meldepflichten noch stärker am tatsächlichen Risikogehalt ausrichten. Das heisst konkret: Versicherer mit einfachem, risikoarmem Geschäftsmodell sollten weniger häufig und weniger detailliert berichten müssen. Intensive Prüfungen sollten sich auf Unternehmen konzentrieren, deren Schieflage die Versicherten oder die Finanzstabilität ernsthaft treffen würde.

Zweitens braucht es bessere Konsultationsverfahren: Wenn Behörden neue Vorgaben erarbeiten, kann die Branche heute zwar Stellung nehmen, sie erfährt aber oft nicht, was mit ihren Eingaben geschieht. Verbindliche Antworten auf diese Eingaben und transparent begründete Entscheide stärken das Vertrauen und die Qualität der Regulierung. Und drittens: Neue Regulierungen brauchen von Anfang an messbare Ziele, damit nach einigen Jahren auch geprüft werden kann, ob der Aufwand gerechtfertigt war.

Gute Regulierung schützt die Versicherten und stärkt die Finanzstabilität. Aber: Sie sollte verhältnismässig sein – und regelmässig auf ihre Wirksamkeit hin überprüft werden. Im Vergleich zu Deutschland und Österreich zeigt die Schweiz dabei die beste Ausgangslage. Diesen Standortvorteil zu erhalten, ist die gemeinsame Aufgabe von Aufsichtsbehörden, Gesetzgeber und Versicherern. Der Vorteil hängt davon ab, ob sie die Prinzipienlogik konsequent leben und weiterentwickeln. Unsere Analyse legt nahe, dass insbesondere eine verhältnismässigere Aufsicht je nach Unternehmensgrösse und die Wirkungsevaluation noch mehr Aufmerksamkeit verdienen.

1. Ländervergleiche sind daher als Tendenzaussagen zu verstehen. []
2. Für die vollständige Analyse siehe Oertle, D. und M. Eling (2026). Wirksamkeit und Effizienz der Versicherungsregulierung in der deutschsprachigen Assekuranz. I.VW Schriftenreihe, Band 74. Universität St. Gallen. []
3. Die Angaben zu den Kosten nach Unternehmensgrösse beruhen auf einer kleineren Teilstichprobe und sind entsprechend vorsichtig zu interpretieren. []