Surveillance des banques: la Finma doit pouvoir intervenir en amont des crises

La crise du Credit Suisse a corroboré un fait fondamental: les crises bancaires surviennent rarement du jour au lendemain. Des failles dans le système de gouvernance ou dans la gestion des risques, voire des orientations stratégiques erronées, peuvent apparaître bien avant d’être perceptibles de l’extérieur. C’est pour cette raison que le Conseil fédéral entend doter l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (Finma) d’instruments préventifs, notamment de pouvoirs d’intervention précoce.

Les limites de l’arsenal actuel

Si la Suisse dispose d’un système de surveillance éprouvé, les événements de ces dernières années ont toutefois mis en lumière l’existence d’une lacune entre la surveillance courante et les mesures de crise. Dans le premier cas, la Finma établit un dialogue avec les institutions financières et leur exprime ses attentes. Dans le second, elle dispose de puissants instruments qu’elle n’utilise que lorsqu’une banque enfreint le droit de la surveillance ou fait face à une insolvabilité imminente.

Or, il peut y avoir, entre ces deux cas de figure, des situations dans lesquelles de graves risques commencent à apparaître sans que, par incapacité ou par manque de volonté la direction d’une banque adopte les mesures qui s’imposent. Dans de tels cas, une autorité de surveillance moderne doit être dotée d’instruments contraignants, qui reposent sur une base légale claire et lui permettent d’agir précocement, avant toute infraction grave au droit de la surveillance. Les autorités d’autres places financières, tout comme la Finma dans le secteur des assurances, disposent depuis longtemps d’instruments de ce type. Le Conseil fédéral entend désormais combler cette lacune dans le domaine bancaire en modifiant le droit de la surveillance.

Les nouveaux pouvoirs prévus pour la Finma

Le Conseil fédéral prévoit de créer une panoplie d’instruments modulés en fonction du risque. Dans le cadre de la surveillance courante, la Finma sera en mesure, face à une infraction imminente, non seulement de demander, mais aussi d’imposer l’adoption de mesures visant à garantir une organisation adéquate. Les banques seront alors tenues de mettre immédiatement en œuvre les mesures ordonnées.

On entend par organisation adéquate l’équilibre entre les affaires d’une banque, les risques qu’elles impliquent et les mesures adoptées par la banque pour identifier, limiter et surveiller ces risques. La banque doit ainsi adopter des mesures si son système de contrôle interne est déficient ou si elle enregistre un essor dans des régions ou des segments de clientèle présentant des risques accrus sans adapter ses structures de contrôle à la nouvelle situation. Si elle omet de le faire, la Finma pourra intervenir à titre préventif, en particulier pour lui enjoindre de modifier ses règlements et procédures internes, de définir clairement les responsabilités des postes clés ou de limiter les affaires comportant un risque accru. Elle sera également en mesure d’influer sur le système de rémunération, en ordonnant par exemple une réduction de l’enveloppe de primes, soit le volume total des rémunérations variables, lorsque la banque ne dégage pas de bénéfice.

Il est par ailleurs prévu de doter la Finma d’instruments d’intervention précoce plus puissants pour les situations dans lesquelles une dégradation considérable de la situation économique de la banque est imminente ou lorsque les intérêts de ses clients sont menacés d’une autre façon. Elle pourra ainsi ordonner un renforcement de la dotation en fonds propres (par l’émission de nouvelles actions ou d’autres instruments de capital) ou des liquidités (par la vente d’actifs, par exemple) ou avoir la compétence de limiter les distributions de bénéfice, en suspendant le versement de dividendes ou en interdisant les rachats d’actions.

Cette gamme d’instruments modulés permettra à la Finma de réagir de façon adéquate aux différents risques. Un régime totalement automatisé présenterait l’avantage d’accroître la prévisibilité des mesures d’intervention précoce, mais il empêcherait quasiment la Finma de prendre en considération la multiplicité des causes des crises dans le secteur bancaire. Pour que le régime de surveillance soit efficace, proportionnel et adapté au risque, l’autorité compétente doit décider de la nécessité d’initier des mesures correctrices en se basant sur des indicateurs qualitatifs et quantitatifs. Cette approche garantit tant un régime adapté à la réalité du système bancaire que la sécurité juridique: la Finma doit respecter le principe de proportionnalité et motiver ses décisions, qui peuvent par ailleurs faire l’objet d’un contrôle par une instance judiciaire.

Les raisons de l’effet préventif des pouvoirs d’intervention précoce

L’intervention précoce ne doit ni supprimer totalement les risques, ni se substituer à la responsabilité de la banque: la stratégie, le modèle d’affaires et la gestion opérationnelle restent du ressort du conseil d’administration et du comité de direction.

C’est précisément lorsqu’une crise est imminente qu’il est crucial que la direction soit à la hauteur de ses responsabilités et adopte les mesures qui s’imposent. Or, en raison des inquiétudes entourant les conséquences à court terme, les risques de réputation et les conflits d’intérêts existants, concernant notamment les rémunérations, il n’est pas exclu que la direction s’abstienne de prendre de son propre gré des mesures efficaces mais incisives. Néanmoins, si le conseil d’administration et le comité de direction savent que l’autorité de surveillance peut, face à de graves lacunes, ordonner des mesures contraignantes à mettre immédiatement en œuvre, ils seront incités à s’attaquer rapidement aux problèmes. Dès lors, l’intervention précoce encourage une culture de gestion efficace des risques. C’est pour cette raison que le Conseil fédéral prévoit que les modifications du droit s’appliqueront tant aux banques d’importance systémique qu’aux autres banques. Les mesures d’intervention précoce garantissent la stabilité du système financier, tout en protégeant les contribuables, les créanciers et les investisseurs.