La politique douanière américaine donne-t-elle un nouvel élan au droit commercial international?
Roseraie de la Maison Blanche, le 2 avril 2025: le président américain Donald Trump annonce de nouveaux droits de douane sur les importations. (Image: Keystone)
Voilà près d’un siècle que le droit commercial international tel que nous le connaissons aujourd’hui a été instauré, en 1930. Sa naissance est provoquée par les relèvements des droits de douane américains, qui aggravent alors considérablement la crise économique mondiale et nourrissent les tensions politiques qui finissent par déboucher sur la Seconde Guerre mondiale.
Au cours des premières années de l’après-guerre, la communauté internationale négocie des règles contraignantes pour le trafic international des marchandises afin que les tarifs douaniers ne soient plus jamais instrumentalisés de la sorte. En 1947, les négociations aboutissent à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (Gatt), qui devient la base quasi constitutionnelle de l’ensemble du droit international économique encore en vigueur à ce jour.
La structure de base des règles douanières internationales
Dans leurs listes d’engagements établies dans le cadre du Gatt, les 166 États membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ont tous fixé un tarif douanier individuel maximal pour chaque produit. Selon ce principe, ils ne peuvent pas augmenter leurs droits de douane et, aujourd’hui, ils appliquent en fait des droits de douane nettement inférieurs à ce qui serait admissible selon ces listes de produits. Depuis 2024, la Suisse ne perçoit par exemple plus de droits de douane sur les importations de produits industriels[1] et applique sur d’autres produits des tarifs nettement inférieurs au plafond autorisé.
Les tarifs douaniers maximaux ont été continuellement réduits au cours des huit cycles de négociations du Gatt. Ceux-ci ont été un succès tel que, depuis la création de l’OMC en 1995, les plafonds admis sont si bas qu’ils ne représentent en principe plus d’entrave essentielle au commerce. Les grands cycles de négociations se concentrent désormais sur la nécessité de réglementer d’autres domaines, comme les marchés publics et les subventions, l’intégration des pays en développement dans le marché mondial ou le commerce électronique.
Si un État applique des tarifs douaniers moins élevés aux importations provenant d’un autre pays membre de l’OMC, il doit appliquer ces mêmes tarifs à toutes les importations du même produit provenant de tous les pays membres de l’OMC. Ce principe dit de la «nation la plus favorisée» garantit l’évolution permanente de la politique douanière vers une plus grande ouverture.
Des exceptions au principe de la nation la plus favorisée
La question de savoir s’il faut autoriser des exceptions au principe de la nation la plus favorisée, et dans quelle mesure, a fait l’objet d’âpres discussions lors des négociations du Gatt. Les États-Unis arguaient alors que seules devaient être admises les exceptions destinées à compenser des avantages commerciaux déloyaux. Le Royaume-Uni, en revanche, insistait pour que des dérogations soient également autorisées sur la base d’accords de libre-échange, une position qui est finalement parvenue à s’imposer, ce qui fait qu’aujourd’hui, les droits de douane plus faibles ne doivent pas être étendus à tous les membres de l’OMC s’ils se fondent sur un accord de libre-échange qui réduit substantiellement les droits de douane sur l’ensemble des échanges[2] entre les États partenaires.
Après l’entrée en vigueur du Gatt, il s’est avéré que les pays en développement ne pouvaient pas être compétitifs sur le marché mondial par leurs propres moyens. Pour que ce handicap soit compensé, les États membres de l’OMC sont désormais libres d’accorder des tarifs préférentiels aux pays en développement sans que ces tarifs ne doivent être étendus à tous les États membres. Ils n’ont cependant pas le droit de faire de distinction entre les pays en développement qui partagent les mêmes besoins en matière de développement, de finances et de commerce. La Suisse exonère elle aussi les pays les moins avancés des droits d’importation sur certains produits (café et cacao, par exemple).
Droits anti-dumping et droits de sauvegarde
Pour des raisons liées au droit de la concurrence, les tarifs douaniers appliqués peuvent aussi déroger aux plafonds convenus et au principe de la nation la plus favorisée. Les mesures anti-dumping en sont un exemple. S’il est avéré que des biens importés vendus en dessous de leur valeur marchande (dumping) lèsent l’industrie d’un pays, les droits de douane portant spécifiquement sur ces biens peuvent être relevés. Cette exception pourrait être invoquée si des biens chinois ne pouvant plus être exportés aux États-Unis étaient commercialisés à bas prix dans d’autres pays et y lésaient l’industrie locale. Dans ce cas, les pays concernés seraient autorisés à relever leurs droits de douane sur les biens chinois en question. Les droits perçus sur des biens vendus bon marché parce que produits à l’aide de subventions étatiques et qui, de ce fait, lèsent de façon avérée l’industrie locale, sont autorisés eux aussi. L’UE, par exemple, applique des mesures compensatoires de ce type aux panneaux solaires fabriqués en Chine.
Lorsqu’une évolution imprévisible menace de façon avérée son industrie, un pays a le droit de percevoir des droits de sauvegarde spécifiques sur les biens concernés. Contrairement toutefois aux mesures anti-dumping et aux mesures compensatoires, les droits de sauvegarde sont valables «erga omnes», c’est-à-dire à l’égard de tous les États membres de l’OMC. L’ampleur et la durée des mesures de sauvegarde valent tant que la menace n’a pas été écartée. Au vu des développements actuels et des réorientations concomitantes des flux commerciaux, de telles mesures de sauvegarde pourraient devenir nécessaires dans le monde entier et, du fait de la règle «erga omnes», la Suisse serait également touchée par ces droits de sauvegarde.
Autres exceptions
Dans le cadre d’un contexte politique spécifique et strictement défini (afin de protéger la sécurité nationale, les bonnes mœurs, la vie et la santé des individus, des animaux et des plantes ou dans l’intérêt de la préservation des ressources naturelles), les pays pourraient aussi appliquer, en principe, des droits de douane discriminatoires. Ainsi, en 2018, les États-Unis ont invoqué la protection de la sécurité nationale pour instituer des droits de douane sur l’acier et l’aluminium et ils justifient les hausses actuelles de leurs tarifs douaniers en recourant aux mêmes arguments. En 2022, cependant, le panel de l’OMC a donné raison à la Suisse dans sa contestation des droits de douane américains sur l’acier et l’aluminium, concluant que ces droits ne remplissaient pas les conditions d’une dérogation liée à la protection de la sécurité nationale (voir encadré).
La prudence est en revanche de mise pour les mesures de rétorsion, qui ne sont admissibles que si une violation du droit commercial international est constatée officiellement et n’est pas corrigée par l’État condamné (voir encadré). Des tarifs officiels de rétorsion équivalant au montant du préjudice causé sont admissibles, mais ne sont pas limités aux biens frappés par la violation constatée. Leur emploi ciblé peut donc être utilisé comme moyen de pression politique pour obliger l’État concerné à céder.
Une modernisation plus que nécessaire
Les dérogations mentionnées au principe de la nation la plus favorisée existent de façon quasi inchangée depuis tout juste 80 ans, les développements récents des relations commerciales entre États membres de l’OMC n’étant pas pris en compte. Ces développements portent sur les dépendances liées aux déficits commerciaux ou aux gisements de matières premières, ainsi que sur les effets de la pratique consistant à obtenir des avantages commerciaux en bafouant les normes internationales de la protection de l’environnement et des droits humains, de même que sur les distorsions de la concurrence dues à une politique industrielle moderne. La question de savoir comment y répondre reste controversée à ce jour.
En promulguant en avril 2025 des tarifs dits «réciproques», les États-Unis se sont détournés radicalement des bases juridiques existantes en matière de politique tarifaire internationale. Les concessions exigées par le président Trump sous forme de facilités douanières unilatérales ou sectorielles pour les importations en provenance des États-Unis ne sont pas seules à violer le droit commercial international en vigueur, c’est aussi le cas des tarifs de rétorsion. Le consensus international en vigueur depuis tout juste 80 ans, selon lequel les tarifs douaniers ne doivent pas être instrumentalisés politiquement, menace donc de voler en éclats.
Pour que la primauté du droit soit préservée dans les relations commerciales internationales, il est important que la communauté internationale ne réagisse pas de manière irréfléchie aux violations commises par les États-Unis et ne viole pas elle-même le droit commercial international. Il est urgent par ailleurs de moderniser le droit actuel, et ce indépendamment de la politique douanière américaine. La crise actuelle de la primauté du droit dans la politique douanière internationale pourrait ainsi être l’occasion de renégocier les bases juridiques en vue de moderniser les relations commerciales.
- Voir Zimmermann T. A. (2023). Comment la Suisse tire profit de la fin des droits de douane industriels. La Vie économique, 4 décembre.
- Selon la valeur indicative, les allégements douaniers préférentiels doivent concerner 85% à 90% du volume commercial.
Proposition de citation: Sieber-Gasser, Charlotte (2025). La politique douanière américaine donne-t-elle un nouvel élan au droit commercial international? La Vie économique, 10 juin.
Selon le droit commercial international, les tarifs de rétorsion ne sont licites que s’il existe un constat officiel de violation. Étant donné toutefois que l’Organe d’appel permanent de l’OMC (Appellate Body) est paralysé depuis 2019, un recours permet aujourd’hui d’empêcher l’entrée en vigueur d’une décision prise par le panel de l’OMC. Ainsi, les États-Unis ont fait appel de la décision de l’OMC relative à la contestation, par la Suisse, des droits de douane américains sur l’acier et l’aluminium. Puisqu’une décision valide fait toujours défaut, la Suisse n’est pas fondée pour prendre des mesures de rétorsion.
En dépit de cette lacune, la Chine a lancé dès avril 2025 une procédure OMC de règlement des différends contre les États-Unis en réaction aux tarifs douaniers dits réciproques. L’UE a elle aussi annoncé envisager une telle procédure.
En cas de litige commercial, un pays peut recourir aux procédures de règlement des différends inscrites dans un accord de libre-échange ou solliciter un arrangement multipartite provisoire prévoyant une procédure d’appel par voie d’arbitrage (Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement, ou MPIA) au lieu de saisir le panel de l’OMC. Le MPIA, auquel participe également la Suisse, assume provisoirement le rôle de l’Organe d’appel de l’OMCa. Des décisions définitives peuvent ainsi être rendues dans un litige commercial.
a Si la Chine et l’UE font partie des États participant à l’arrangement, les États-Unis ne l’ont pas signé.
