Messung von administrativen Kosten im Bereich der Mehrwertsteuer mit Hilfe des Standardkostenmodells

In zahlreichen Ländern wird derzeit der Versuch unternommen, die administrativen Kosten für die Wirtschaft nachhaltig zu senken. Ein Erfolg versprechendes Instrument scheint vor allem das Standardkostenmodell (SKM) zu sein, wird es doch derzeit in mehreren EU-Mitgliedsstaaten und von der EU-Kommission angewandt. Das SKM wurde nun erstmalig erfolgreich in der Schweiz auf seine Anwendbarkeit und seinen Nutzwert getestet. Gegenstand der Untersuchung war die Gesetzesrevision zur Mehrwertsteuer (MWST). Um sowohl die derzeitigen Kosten als auch mögliche Einsparungen zu ermitteln, wurde nicht nur das geltende Recht, sondern auch die Vorlage des Bundesrates mit ihren drei Modulen untersucht.

Durch MWST verursachte Kosten

Die SKM-Pilotmessung der durch die Mehrwertsteuergesetzgebung verursachten Bürokratiekosten hat gezeigt, dass die Kosten, die bei den Unternehmen in Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer anfallen – z.B. das Erstellen der MWST-Abrechnung oder das Erteilen von Auskünften an die Eidg. Steuerverwaltung (ESTV) – ca. 267 Mio. Franken betragen. Darin nicht enthalten sind die Kosten für die Lagerhaltung, Schulung, Hinzuziehung von Steuerberatern und Entscheidungsfindungsprozesse. Diese werden im Rahmen der Studie gesondert benannt. Sie belaufen sich insgesamt auf 450 Mio. Franken. Dabei verursachen lediglich fünf Informationspflichten im Mehrwertsteuerrecht mehr als 90% der gesamten errechneten Bürokratiekosten, was rund 255 Mio. Franken entspricht (vgl. Tabelle 1).  Der grösste Kostentreiber für Unternehmen stellt die MWST-Abrechnung dar. Diese enthält folgende Anforderungen: – Sicherstellung der MWST-Konformität der Vorsteuerbelege (ca. 52,6 Mio. Franken). – Abstimmung der deklarierten Umsätze und Vorsteuern mit der Buchhaltung (ca. 48,7 Mio. Franken). – Bestimmung und Berechnung der Bemessungsgrundlage für Eigenverbrauchsabrechnung gemäss Art. 9 Abs. 2 MWStG: Baugewerblicher Eigenverbrauch (ca. 15,0 Mio. Franken). – Deklaration der Mehrwertsteuer, Anfertigung der MWST-Abrechnung (ca. 10,1 Mio. Franken). – Bestimmung und Berechnung der Bemessungsgrundlage für Eigenverbrauchsabrechnung gemäss Art. 9 Abs. 1 MWStG: Entnahme für unternehmensfremde Zwecke (privat, Personal), von der Steuer ausgenommene Tätigkeiten, unentgeltliche Abgabe (ca. 6,8 Mio. Franken). Die hohen Kosten dieser Anforderungen ergeben sich zumeist aus der grossen Anzahl betroffener Unternehmen für die Erfüllung der jeweiligen Datenanforderung. So sind beispielsweise bei der Sicherstellung der MWST-Konformität der Vorsteuerbelege rund 200000 Unternehmen jährlich mit einem Zeitaufwand von 350 Minuten für die Erfüllung der Datenanforderung belastet. Hohe Bürokratiekosten entstehen aber auch, wenn wenige Unternehmen besonders stark belastet sind. Beispielsweise ist die Anzahl der jährlichen Angaben zum baugewerblichen Eigenverbrauch mit 12960 vergleichsweise niedrig. Der hohe Zeitaufwand von durchschnittlich 20 Stunden pro Unternehmen verursacht jedoch ebenfalls hohe Kosten. Übergreifend lässt sich feststellen, dass die administrativen Kosten, die für Unternehmen aus der Mehrwertsteuergesetzgebung resultieren, ihren Ursprung nicht in komplexen Abfragen oder Formularen haben. Die direkten Informationsabfragen sind ausgesprochen schlank und einfach gehalten, so dass hier kaum Vereinfachungspotenziale zu finden sind. Die Kosten ergeben sich vielmehr durch einen hohen Aufwand bei der Sammlung von Informationen sowie durch Prüfungen und Nachfragen der ESTV, die aus Fehlern in der Bearbeitung durch die Unternehmen resultieren. Beides deutet auf eine hohe Komplexität der gesetzlichen Regelungen hin, die auf Seiten der Unternehmen Unsicherheit erzeugen und zu fehlerhaften Bearbeitungen führen, was weitere Prüfungen erforderlich macht.

Anwendung der Saldosteuersatzmethode für Unternehmen deutlich billiger

Ein Fokus der Messung lag auf dem Vergleich der Kosten von Unternehmen, die verschiedene Mehrwertsteuersysteme verwenden. Unterschieden wurde zwischen Unternehmen, die den Saldosteuersatz, und jenen, die die Standardabrechnung verwenden. Für die rund 200000 effektiv abrechnenden Unternehmen ergeben sich Gesamtkosten in Höhe von 230 Mio. Franken, also rund 1141 Franken im Durchschnitt pro Unternehmen. Für die rund 100000 nach Saldomethode abrechnenden Unternehmen belaufen sich die Gesamtkosten auf 37 Mio. Franken, was ca. 361 Franken im Durchschnitt pro Unternehmen sind. Dieser Vergleich macht deutlich, dass die Saldosteuersatzmethode im Durchschnitt etwa ein Drittel weniger Aufwand und damit Kosten für die Unternehmen verursacht als die Effektivmethode.

Revisionsvorlage: Einheitssteuersatz bringt die grössten Kosteneinsparungen

Anhand der Ex-ante-Analyse der Vorlage des Bundesrates hat sich gezeigt, dass das SKM sehr gut geeignet ist, um recht genaue Einschätzungen über Einsparungspotenziale durch gesetzliche Veränderungen zu ermitteln. In der Vorlage wurden drei voneinander getrennte Module zur Diskussion gestellt. Auf Basis der Ergebnisse zeigt sich, dass das Modul Einheitssteuersatz aus Sicht der administrativen Kosten als günstige Variante abschneidet (vgl. Tabelle 2). Durch die Änderungen im Basismodul «Steuergesetz» ist mit Kosten in Höhe von ca. 238 Mio. Franken zu rechnen. Damit würden gegenüber dem derzeit geltenden Recht Einsparungen von rund 29 Mio. Franken erzielt. Aufgeschlüsselt nach den Abrechnungsarten Saldo und Effektiv ergeben sich für effektiv abrechnende Unternehmen durchschnittliche Kosten in Höhe von 1031 Franken, was Einsparungen von 109 Franken (10%) entspricht. Für nach Saldo abrechnende Unternehmen belaufen sich die durchschnittlichen Kosten auf 303 Franken und damit auf Einsparungen in Höhe von 58 Franken (17%). Auf Basis der Änderungen des Gesetzes im Modul «Einheitssatz» lassen sich Kosten in Höhe von ca. 209 Mio. Franken berechnen. Dies würde gegenüber dem derzeit geltenden Recht Einsparungen von rund 58 Mio. Franken bedeuten. Für effektiv abrechnende Unternehmen ergeben sich dann durchschnittliche Kosten in Höhe von 819 Franken und damit Einsparungen von 321 Franken (28%). Für nach Saldosteuersatzmethode abrechnende Unternehmen betragen die durchschnittlichen Kosten 245 Franken und führen somit zu Einsparungen von 116 Franken (32%). Im Modul «Zwei Steuersätze» ist mit Kosten in Höhe von ca. 256 Mio. Franken zu rechnen. Damit könnten gegenüber dem derzeit geltenden Recht Einsparungen in Höhe von rund 11 Mio. Franken erzielt werden. Aufgeschlüsselt ergeben sich für effektiv abrechnende Unternehmen durchschnittliche Kosten in Höhe von 1005 Franken und demnach Einsparungen von 135 Franken (12%). Für nach Saldosteuersatzmethode abrechnende Unternehmen betragen die durchschnittlichen Kosten 297 Franken; die Einsparungen können auf 64 Franken (18%) pro Unternehmen veranschlagt werden.

Weitere Einsparungsmöglichkeiten und Erleichterungen für Unternehmen

Grundlegendes Ziel einer SKM-Messung ist nicht die Erhebung von Daten, sondern das Identifizieren und Realisieren von Einsparungs- und Vereinfachungspotenzialen. Auf Basis der gewonnenen Daten ist es nun möglich, konkrete Beispiele zu identifizieren und die möglichen Kosteneinsparungen zu berechnen. Im Rahmen der Unternehmensinterviews wurde unter anderem bemängelt, dass das Deklarationsformular nur in Papierform vorliege und deshalb ausgedruckt und von Hand ausgefüllt werden muss. Als problematisch und zeitaufwendig bezeichnet wurde zudem, dass im Formular Berechnungen stattfinden, die fehleranfällig sind und daher auf beiden Seiten – Unternehmen sowie Verwaltung – geprüft werden müssen. Die volkswirtschaftlichen Kosten (ca. 12,7 Mio. Fr.), die sich rein durch das Ausfüllen des Formulars ergeben, sind dabei insbesondere aufgrund der Fallzahlen hoch, da im Jahr rund 1 Mio. Deklarationen getätigt werden.  Die Variante der Einführung eines elektronischen Formulars würde sich dabei insbesondere auf die Aspekte der Berechnung und Kontrolle auswirken, die im Wesentlichen entfallen, da diese durch das Formular übernommen werden können. Bei elektronischer Übermittlung würden zusätzlich der Aufwand für das Kopieren und Versenden sowie die Kosten für den Versand entfallen. Die Tabelle 3 verdeutlicht die Auswirkung dieser beiden Massnahmen: Bei einer konsequenten Einführung eines elektronischen Formulars und vollständiger Nutzung des Formulars durch alle Unternehmen liessen sich die Kosten um nahezu 50% auf rund 6,8 Mio. Franken senken. Die Einführung und konsequente Nutzung der vollständigen elektronischen Bearbeitung und Übermittlung würde ein weiteres hohes Einsparungspotenzial öffnen, indem die Kosten von derzeit 12,7 Mio. Franken auf rund 3,7 Mio. gesenkt werden könnten. Auch wenn wir in diesen Berechnungen vom Idealfall der konsequenten Nutzung ausgegangen sind, der sich in der Realität nicht einstellen wird, verdeutlichen sie doch die grossen Einsparpotenziale und zeigen zugleich, welche Möglichkeiten eine Auswertung der SKM-Daten bietet.

Fazit

Im Rahmen des Projekts wurden alle zentralen Bereiche und Möglichkeiten des SKM zur Erhebung administrativer Belastungen in einem einzelnen Gesetzesbereich angewendet. Anhand der hier dargestellten Ergebnisse lässt sich folgendes Fazit ziehen: – Das SKM hat sich als geeignete Methode erwiesen, um sowohl die administrativen Kosten des geltenden Rechts als auch der Revision zu ermitteln. – Auf Basis der Daten ist es möglich, die Kostentreiber – also die für Unternehmen teuersten Anforderungen – zu ermitteln und auszuweisen, wer von welcher Regelung in besonderem Masse betroffen ist. – Die SKM-Messung hat gezeigt, welche Unterschiede in den Kosten für ein Unternehmen durch die Anwendung der Saldoim Vergleich zur Effektivmethode entstehen. – Die Berechnungen zur Revisionsvorlage ermöglichen ein Urteil über die Unterschiede in der Belastung der Unternehmen durch die drei Module und können damit die Entscheidung für oder gegen ein Modul in Hinsicht auf diese Auswirkungen erleichtern. – Es konnte zudem an Beispielen nachgewiesen werden, dass die durch das SKM ermittelten Daten geeignet sind, weitere Vereinfachungsmöglichkeiten zu erschliessen und in ihren kostenmässigen Auswirkungen zu beurteilen.   Was im Rahmen der Studie hingegen nicht getestet wurde, ist die Anwendbarkeit des SKM im föderalen System, verbunden mit der Möglichkeit einer Zuordnung der Verantwortung bzw. der Kosten zu verschiedenen Regelungsbereichen, Departementen und Regulierungsebenen.  Abschliessend ist festzuhalten, dass die SKM nur einen Ausschnitt abbildet und daher nicht als einzige Bewertungsmethode für Regulierungsfolgen verwendet werden kann. So sagen die Ergebnisse nichts über sozialpolitische Auswirkungen und den Nutzen der einzelnen Module aus und ebenso wenig über mögliche Unterschiede im Steueraufkommen.  Die Ergebnisse der SKM-Messung sind daher als ein Bestandteil zu werten, der mit Nutzenanalysen und Folgenschätzungen anderer Art erweitert werden muss, wenn es um die Abschätzung der kompletten Regulierungsfolgen geht. Die Schwierigkeit besteht allerdings derzeit noch darin, gleichwertige, d.h. ebenso leicht erfass- und bewertbare sowie prägnante Ausdrucksformen für Nutzen und nichtmonetäre Auswirkungen zu erhalten, um den administrativen Kosten kein Übergewicht zu verleihen.

Grafik 1 «Innovationsaktivitäten 1988/1990 bis 2003/2005»

Tabelle 1 «Fünf wichtigste Kostentreiber der MWST-Gesetzgebung»

Tabelle 2 «Einsparungen der Module der MWST-Revision nach Abrechnungsmethode»

Tabelle 3 «Sparpotenzial des elektronischen MWST-Formulars und der elektronischen Übermittlung»

Kasten 1: Zielsetzungen der Studie
Die zentrale Zielsetzung der vorliegenden Studie bestand darin, die Anwendung des SKM in der Schweiz am Beispiel der Mehrwertsteuergesetzgebung zu testen. Dabei wurde nicht nur eine Ex-post-Analyse geltenden Rechts, sondern auch die Ex-ante-Schätzung der drei Module der Revisionsvorlage vorgenommen. Die Auswirkungen auf verschiedene Betroffenengruppen im Kontext der Anwendung der Effektivmethode sowie der Saldomethode wurden dabei berücksichtigt und in der Analyse ausgewiesen. Zusätzlich wurden auf Basis der generierten Daten Vereinfachungsvorschläge identifiziert und ihre Auswirkungen auf die administrative Entlastung ausgewiesen.

Kasten 2: Weitere Beispiele für Einsparmöglichkeiten
– Reduktion der Häufigkeit der Mehrwertsteuerdeklarationen: Derzeit werden Mehrwertsteuerdeklarationen monatlich, quartalsweise oder halbjährlich durchgeführt. Gäbe es eine die einheitliche Pflicht einer allgemeinen halbjährlichen Deklaration, würde sich die Fallzahl von rund 1 Mio. auf 610000 reduzieren und Einsparungen in Höhe von ca. 5,3 Mio. Franken ermöglichen.- Erweiterung der Anwendung der Saldomethode: Effektiv abrechnenden Unternehmen (rund 200000) entstehen durchschnittlich deutlich höhere administrative Kosten als Unternehmen, die nach Saldosteuersatzmethode abrechnen (ca. 100000). Würden weitere 50000 Unternehmen zur Saldomethode wechseln, hätte dies Einsparungen (auf Basis der ermittelten Werte des derzeit geltenden Rechts) von 39 Mio. Franken zur Folge. Bei 100000 Unternehmen lägen die Einsparungen bei rund 80 Mio. Franken. – Verzicht auf die Unterscheidung zwischen «Vorsteuern auf Material- und Dienstleistungsaufwand» und solchen auf «Investitionen und übrigem Betriebsaufwand»: Die entsprechenden Vorsteuerbeträge sind auf den MWST-Abrechnungen getrennt auszuweisen und die Buchhaltungskonti mit unterschiedlichen Codes zu versehen. Durch den Verzicht auf eine Unterscheidung könnte der Aufwand bei Unternehmen gesenkt werden. Das Sparpotenzial liegt – auf Basis der vorhandenen Daten – im Bereich von 1-2 Mio. Franken.- Verkürzung der Aufbewahrungsfrist von 20 auf generell 10 Jahre: Die Kosten für die Aufbewahrung von Unterlagen sind nicht direkt der Mehrwertsteuergesetzgebung zuzurechnen. Dennoch sorgt die dadurch vorgenommene Erweiterung der Archivierungszeiträume für zusätzliche Kosten. Würde der durchschnittliche Platzbedarf um die Hälfte gesenkt, könnten Einsparungen von 75 Mio. Franken erzielt werden.- Verzicht auf die Erstellung einer Umsatz- und Vorsteuerabstimmung durch die steuerpflichtige Person: Eine Änderung im Sinne der Streichung und Verlagerung auf den Revisionsfall hätte zur Folge, dass die Kosten pro Revision auf rund 300 Franken steigen würden. Allerdings werden pro Jahr nur rund 10000 Revisionen durchgeführt. Die Revisionskosten würden daher um 3 Mio. Franken steigen. Die ansonsten anfallenden Kosten in Höhe von rund 55 Mio. Franken würden hingegen eingespart, so dass es zu einer Gesamteinsparung von 52 Mio. Franken kommen könnte. Da einige Unternehmen aus Sicherheitsgründen dennoch eine Abstimmung vornehmen würden, dürften die realen Einsparungen leicht unter diesem Wert liegen.