Vorschläge zu einer besseren Koordination der Landeswerbung

Mehrere staatliche und halbstaatliche Organisationen werben im Ausland für die Schweiz als Wirtschafts-, Kultur- und Lebensraum. Diese in der so genannten Landeswerbung tätigen Akteure stehen seit geraumer Zeit unter Beschuss der eidgenössischen Räte. Der Bundesrat wurde in zwei Postulaten dazu aufgefordert, bis Ende 2005 bzw. 2006 einen Bericht mit einem Konzept für eine bessere Koordination der Landeswerbung vorzulegen. Im bundesrätlichen Bericht werden vier Alternativen aufgezeigt, mit denen die Aktivitäten zur Landeswerbung verstärkt abgestimmt werden können.

Mit dem unaufhaltsamen Globalisierungsprozess geht ein Wettbewerb zwischen den Standorten um mobile Produktionsfaktoren einher. Dabei sind – neben komparativen Faktorvorteilen – vor allem auch die staatlichen Rahmenbedingungen von Bedeutung. Die Staaten können sich im Standortwettbewerb profilieren, indem Regulierungen angepasst, Arbeitsmärkte flexibel gestaltet sowie Mitarbeitende qualifiziert werden. Der Standortwettbewerb wird letztlich über die Qualität der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen geführt. Die Schweiz verfügt im internationalen Vergleich alles in allem über gute Rahmenbedingungen. Diese müssen im Ausland vermarktet werden. Es braucht starke Promotionsinstrumente, welche die Vorzüge der Schweiz im Interesse von Wirtschaft, Gesellschaft und Politik im Ausland bekannt machen.

Landeswerbung als Aufgabe des Bundes

Unter Landeswerbung werden alle Tätigkeiten des Bundes verstanden, die dazu dienen, im Ausland für die Schweiz als Wirtschafts-, Kultur- und Lebensraum Verständnis und Interesse zu wecken. Bei diesen Tätigkeiten handelt es sich um Promotionsmassnahmen des Bundes, die aufgrund unterschiedlicher Zwecke im Ausland eingesetzt werden. Gemeinsames Merkmal dieser Tätigkeiten ist der Kommunikationscharakter und die Tatsache, dass diese direkt und indirekt das Image unseres Landes im Ausland verbessern. Das Landesimage entsteht grundsätzlich als Koppelprodukt von Aktivitäten von Unternehmen, des Staates und seiner Bürgerinnen und Bürger. Bundesratsreisen ins Ausland, Höchstleistungen schweizerischer Spitzensportler, kulturelle Auftritte – sie alle prägen das Bild der Schweiz mit. Das allgemeine und grundlegende Image der Schweiz als Ganzes – gewissermassen die Summe aller Teilimages – ist träge und kann nur schwer verändert werden. Es ist emotionell geladen, von Stereotypen geprägt und durch Werbung nur wenig beeinflussbar. Das Landesimage muss in seiner Gesamtheit als gegeben betrachtet werden und ist nur in Teilbereichen veränderbar.  In spezifischen Teilbereichen unterstützt der Bund Promotionsmassnahmen, die zu einem positiven Image der Schweiz im Ausland beitragen. Es handelt sich dabei um Massnahmen in den Bereichen der Landeskunde, der Standortpolitik, der Tourismuspolitik, der Kulturpflege und der Landwirtschaftspolitik. Bei diesen Massnahmen geht es um Anliegen wie beispielsweise die Gewinnung zusätzlicher Besucherinnen und Besucher oder die Werbung für landwirtschaftliche Produkte. Sofern diese Promotionsanstrengungen erfolgreich sind, werfen sie gleichzeitig einen Nutzen für das Image der Schweiz ab.  Das gute Image der Schweiz im Ausland ist ein öffentliches Gut, da niemand vom Nutzen ausgeschlossen werden kann. Die privaten Nutzniesser sind in der Regel deshalb auch nicht daran interessiert, für die Imagewerbung des Landes aufzukommen. Deshalb unterstützt der Bund die Tätigkeiten im Bereich der Landeswerbung.

Instrumente der Landeswerbung

Das bestehende Promotionsinstrumentarium des Bundes ist nach und nach entstanden. Es entspricht einerseits den Bedürfnissen der verschiedenen Politikbereiche des Bundes. Andererseits trägt es der Tatsache Rechnung, dass es Werbung braucht, um die guten Rahmenbedingungen zu nutzen. Aufgrund gesetzlicher Aufträge können folgende bundesstaatlich unterstützten Institutionen der Landeswerbung im engeren Sinn zugeordnet werden: Präsenz Schweiz, Pro Helvetia, Osec, Schweiz Tourismus, Standort:Schweiz, Agro-Marketing Schweiz, Swiss Wine Communication AG, Switzerland Cheese Marketing AG und Swissinfo. Diese Institutionen sind aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen zu einer ziel- und wirkungsorientierten Promotion verpflichtet. Die Landeskunde von Präsenz Schweiz soll über die Schweiz informieren und über die Beeinflussung von Sympathieträgern Verständnis für die Besonderheiten und die Kultur der Schweiz wecken. Die Standortpromotion Standort:Schweiz hat für die Ansiedlung von Unternehmen, Technologie- und Wissenschaftskooperationen und Investitionen aus dem Ausland zu sorgen. Die Exportförderung von Osec wird für die Internationalisierung der schweizerischen Klein- und Mittelunternehmen (KMU) eingesetzt. Die Tourismuswerbung von Schweiz Tourismus soll Besucherinnen und Besucher für die Schweiz als Reise-, Ferien- und Kongressland anziehen. Die landwirtschaftliche Absatzförderung hat die Produkte der Landwirtschaft im Ausland zu vermarkten. Pro Helvetia pflegt gemäss gesetzlichem Auftrag die kulturellen Beziehungen mit dem Ausland, insbesondere durch Werbung um das Verständnis für schweizerisches Gedanken- und Kulturgut. Swissinfo hat den Kontakt zu den Auslandschweizern zu erleichtern und im Ausland die Präsenz der Schweiz und das Verständnis für deren Anliegen zu fördern.

Finanzielle Mittel

Die erwähnten Institutionen stehen alle unter der Aufsicht des Bundes und erhalten von diesem Finanzhilfen. Das globale Budget aller im Bereich der Landeswerbung im Ausland tätigen Organisationen beträgt gemäss Voranschlag 2005 rund 143,2 Mio. Franken. Davon müssen allerdings die Ausgaben abgezogen werden, die nicht eindeutig oder gar nicht der Landeswerbung zugeteilt werden können. So sorgt die Osec neben dem Produktmarketing im Ausland in erster Linie für die Exportförderung von KMU mit Informations-, Erstberatungs- und Messedienstleistungen in der Schweiz. Pro Helvetia fördert neben dem Auslandauftritt schweizerischer Kulturschaffender vor allem auch Kulturprojekte im Inland.  Im Sinne einer möglichst weit gehenden Transparenz wurde aufgrund der Angaben der betroffenen Organisationen versucht, die für die Erschliessung von Synergiepotenzialen im Bereich der Koordination der Landeswerbung in Frage kommenden Anteile der Bundesbeiträge festzulegen. So wird beispielsweise bei den Messen der Osec im Ausland, die in erster Linie für die Kunden der Exportförderung organisiert werden, von einem Zusatznutzen für die Landeswerbung ausgegangen; dabei werden die anfallenden Kosten im Bereich der Promotion und des dafür nötigen Betriebes geschätzt. Bei anderen Organisationen mit Messetätigkeiten wurde gleich vorgegangen. Aufgrund dieser Vorgaben wurden die für die Koordination der Landeswerbung relevanten Anteile der Bundesbeiträge, die ein grundsätzliches Synergiepotenzial in diesem Bereich aufweisen, auf rund 88 Mio. Franken geschätzt (vgl. Grafik 1). Bei Schweiz Tourismus, Präsenz Schweiz, Standort:Schweiz und Swissinfo wurde der Anteil der Bundesbeiträge mit Synergiepotenzial im Bereich der Landeswerbung auf 100% festgelegt. Bei allen anderen Institutionen und Organisationen, die nur zum Teil Promotionstätigkeiten erbringen und deshalb einen geringeren Zusatznutzen für die Landeswerbung abwerfen, wurden lediglich die für die Koordination der Landeswerbung relevanten Anteile der Bundesbeiträge geschätzt. Die Bundesbeiträge sind nicht identisch mit den Gesamtbudgets der einzelnen Institutionen, da bei einzelnen Institutionen Beiträge Dritter hinzukommen.

Grenzen der bisherigen Koordination

Mit der Schaffung von Präsenz Schweiz im Jahre 2000 gewannen die Koordinationsanstrengungen in der Landeswerbung an Bedeutung. Bisher zeigte sich aber, dass sich eine materielle Koordination der Werbebotschaften aufgrund der Vielfalt der gesetzlichen Werbeaufträge kaum verwirklichen lässt. Die bestehende materielle Koordination der einzelnen Tätigkeiten ist stark projektorientiert, strategisch aber nicht abgesprochen. Sie folgt in der Regel sektoriellen Interessen, was zu Einzelaktionen und programmatischem Aktionismus sowie zu Doppelspurigkeiten führt. Es bestehen auch wenige Anreize, die betriebliche Zusammenarbeit zu stärken. Jede Institution führt ihren eigenen Betriebsapparat und vergibt selbstständig Aufträge an Dritte. So wurde beispielsweise der Internetauftritt mit einer Ausnahme durch jede einzelne Organisation unterschiedlich gelöst. Auch beim Einkauf ähnlicher Güter und Dienstleistungen wird nicht systematisch angestrebt, mögliche Synergiepotenziale zu nutzen. Die unterschiedliche institutionelle Organisation führt zu einer mangelnden Vergleichbarkeit der Budgets und der Ausgaben der einzelnen Promotionsorganisationen. Es ist deshalb kaum möglich, die Gesamtwirkung der eingesetzten Instrumente im Bereich der Landeswerbung zu beurteilen.

Varianten der verbesserten Koordination

Der Bundesrat legt in seinem Bericht vom 9. Dezember 2005 über die Koordination Landeswerbung vier organisatorische Lösungsvarianten vor, von denen vor allem die beiden am weitesten gehenden Integrationsvarianten die Koordination der Landeswerbung erheblich verstärken würden. In einer ersten Lösungsvariante würde die Koordination mit einem Kooperationsvertrag zwischen den im Kernbereich der Landeswerbung tätigen Institutionen des Bundes verstärkt. In einer zweiten Lösungsvariante würde für alle vom Bund finanzierten Organisationen eine Managementgesellschaft geschaffen, die eine einheitlichere Führung gewährleisten könnte. Die parlamentarischen Aufträge verlangen aber Lösungen mit einem stärkeren Integrationsgrad als die soeben erwähnten.

Integration Kernbereich

Im Bericht wird deshalb als dritte und vierte Lösungsvariante die Schaffung einer vorläufig mit «Landeswerbung Schweiz» bezeichneten Organisation vorgeschlagen. Diese beiden Varianten unterscheiden sich durch die unterschiedliche Anzahl der vom Bund finanzierten Organisationen, die unter einem gemeinsamen Dach zusammengelegt würden. Die neue Organisation könnte in einer schlanken Variante als öffentlich-rechtliche Körperschaft die Kernorganisationen im Bereich der Landeswerbung – Präsenz Schweiz, Schweiz Tourismus, Standort:Schweiz und Swissinfo – zusammenführen (vgl. Grafik 2). Die neue Organisation wäre für das Tourismusmarketing, die Standortpromotion sowie die Landeskunde mit ihren multidisziplinären Projekten wie Weltausstellungen und die Informationsleistungen von Swissinfo zuständig. Sie müsste vor allem auch für eine ganzheitliche Markenführung sorgen, die sowohl für die in die Organisation integrierten Institutionen als auch für alle anderen unter der «Marke Schweiz» operierenden und vom Bund finanzierten Organisationen verbindlich wäre, insbesondere die Institutionen der Aussenhandelsförderung (Business Network Switzerland, BNS), der Landwirtschaft (LW) und der Kultur (Pro Helvetia).

Integration erweiterter Bereich

Mit einer weitergehenden Variante könnten zusätzlich auch die Osec, die Auslandsprogramme von Pro Helvetia sowie Swiss Wine Communication AG, Switzerland Cheese Marketing AG und Agro-Marketing Schweiz integriert werden (vgl. Grafik 3). Diese Lösung würde eine flexible organisatorische Gestaltung der einzelnen Fachabteilungen der Gesellschaft ermöglichen. So könnten die heute bestehenden Tätigkeiten im Netzwerk der Landeswerbung zu drei grösseren Abteilungen zusammengefasst werden:  – im Bereich des Produktmarketings eine Abteilung «Tourismus- und Landwirtschaftsmarketing»;  – im Bereich der Ansiedlung und Internationalisierung von Unternehmen eine Abteilung «Exportförderung und Standortpromotion»;  – im Bereich der Imagewerbung eine Abteilung «Landeskunde, Information, multidisziplinäre Projekte und Auslandprogramme Kultur».    Auch bei diesem Geschäftsmodell würde die Geschäftsleitung der Gesellschaft für die Markenführung sorgen und den einzelnen spezialisierten Divisionen die dafür notwendigen Kommunikationsmittel zentral zur Verfügung stellen. Sie würde zudem die zentralen Dienste oder Management-Services führen und für ein schlagkräftiges und koordiniertes Aussennetz sorgen. Beide hier sehr grob skizzierten Integrationsvarianten entsprechen den Anliegen der eidgenössischen Räte. Die Variante «Integration Kernbereich» würde grosse Wirkung erzielen, da die Organisationen mit ausschliesslicher Tätigkeit im Bereich der Kommunikation mit ihren Teilbereichen Information, Werbung und Öffentlichkeitsarbeit in einer neuen Gesellschaft zusammengeführt würden. Diese könnte mit einer konsequenten Markenführung und anzubietenden Dienstleistungen im Bereich der Kommunikation und der zentralen Dienste auch starke Anreize für die Zusammenarbeit mit den Organisationen schaffen, die nicht in die neue Promotionsorganisation integriert würden. Das Synergiepotenzial wäre erheblich. Es würde eine schlanke Organisation mit einheitlicher Führung und straffer Aufsicht geschaffen.  Die Variante «Integration erweiterter Bereich» würde sämtliche Promotionstätigkeiten des Bundes in einer einzigen Organisation zusammenführen. Sie würde die grössten Synergiepotenziale erzielen. Im Falle dieser Lösung könnten gewisse Tätigkeiten am ehesten reduziert werden. Sie würde allerdings zu Wirkungsverlusten führen, da beispielsweise bei einer Integration der Auslandprogramme von Pro Helvetia neue Schnittstellenprobleme zu den übrigen Tätigkeiten dieser Organisation entstünden. Privatisierte landwirtschaftliche Absatzförderungsorganisationen müssten wieder in eine staatliche, vom Bund wesentlich mitgestaltete Institution eingeführt werden. Bei dieser Lösung wären Führung und politische Aufsicht besonders anspruchsvoll. Die Umsetzung dieser am weitesten gehenden Variante wäre eine grosse organisatorische Herausforderung, die kostspielig wäre und viel Zeit in Anspruch nehmen dürfte.

Fazit

Alles in allem kommt die leichter umsetzbare Variante «Integration Kernbereich» den Anliegen des ständerätlichen Postulats näher. Die Variante «Integration erweiterter Bereich» entspricht mehr den nationalrätlichen Forderungen, bringt aber grössere Risiken bei der Umsetzung mit sich. Beide Integrationsvarianten würden die Wirkung der Werbung für die Schweiz verstärken und grössere Synergien freisetzen. Sie wären aber auch mit rechtlichen, organisatorischen und politischen Herausforderungen verbunden.  Für die rechtliche Umsetzung der vorgeschlagenen Varianten wäre der Erlass eines Rahmengesetzes erforderlich, das Zweck, Organisation, Finanzierung und Aufsicht der neuen Organisation regeln müsste. Der Bundesrat rechnet damit, dass eine solche Vorlage von den eidgenössischen Räten frühestens Ende 2008 verabschiedet werden könnte.

Grafik 1 «Auftritt der Schweiz im Ausland: Ausgaben für die Landeswerbung»

Grafik 2 «Variante «Integration Kernbereich»»

Grafik 3 «Variante «Integration erweiterter Bereich»»

Kasten 1: Eindeutige parlamentarische Forderungen Das Postulat der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates (WAK-S) vom 30. März 2004 (04.3199) im Wortlaut:«Der Bundesrat wird eingeladen, ein neues Konzept und allfällige Massnahmen für eine koordinierte Landeswerbung vorzulegen. Dabei sind unter der Federführung des EVD folgende Aspekte zu erörtern und bis Ende 2006 in einem Bericht an die eidgenössischen Räte zusammenzufassen:

Es ist darzulegen, wie aufgrund des immer härter werdenden Standortwettbewerbs die Anstrengungen der heute von mehreren vom Bund gestützten Institutionen durchgeführten Landeswerbung besser gebündelt werden könnten; es ist zu überlegen, wie die einzelnen staatlichen und halbstaatlichen Werbestellen, insbesondere Schweiz Tourismus, Standort:Schweiz und Präsenz Schweiz, sowie ihr Mitteleinsatz besser koordiniert werden könnten;

es soll aufgezeigt werden, wie dieses Konzept unter der Federführung des EVD möglichst umgehend umgesetzt werden könnte.» Das Postulat der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (WAK-N) vom 24. August 2004 (04.3434) im Wortlaut: «Der Bundesrat wird eingeladen, den eidgenössischen Räten in Form eines Berichtes ein Konzept für eine koordinierte Landeswerbung der Schweiz bis spätestens Ende 2005 vorzulegen. Das Konzept hat sämtliche staatlichen Marketingmassnahmen, seien diese kultureller, politischer oder wirtschaftlicher Natur, inklusive Produktförderungsmassnahmen einzubeziehen. Es sind alle vom Bund gestützten Institutionen – insbesondere Schweiz Tourismus, Standort:Schweiz, Präsenz Schweiz, Osec, Pro Helvetia – in das Konzept Gesamtkoordination Landeswerbung Schweiz einzubeziehen. Die Zielsetzungen des Konzeptes sind folgende:

Die vom Bund eingesetzten Mittel sind ziel- und wirkungsorientiert einzusetzen; aufgrund der desolaten Finanzsituation des Bundes sind auch gewisse Aufgaben des Bundes zu reduzieren, was dank einer klaren Koordination und einer damit einhergehenden Effizienzsteigerung erreicht werden kann;

klare Unterstellung unter ein Departement und eindeutige Führungsstruktur;

Prüfung des Einbezugs von Privaten (Verbänden) in die organisatorische Umsetzung des Konzepts angemessen ihrer eingebrachten Eigenleistung.»