CO₂-Abgaben: Effizient, aber ungerecht?

Die Schweiz hat sich verpflichtet, ihre Treibhausgasemissionen bis 2050 auf netto null zu senken. Dieses Ziel ist anspruchsvoll und erfordert tiefgreifende Emissionsreduktionen in allen Sektoren.

Aus ökonomischer Sicht gilt dabei ein CO₂-Preis als bevorzugtes Klimainstrument. Ein solcher Preis setzt beim Marktversagen an: Emissionen verursachen gesellschaftliche Kosten, die private Akteure nicht berücksichtigen. Die Bepreisung des Ausstosses mittels CO₂-Steuer oder Emissionszertifikat internalisiert diese Externalität und schafft Anreize für CO₂-Einsparungen sowie Investitionen in klimafreundliche Technologien. Insbesondere bei CO₂-Abgaben entsteht dabei ein Zielkonflikt, da CO₂-Preise Haushalte mit niedrigen Einkommen relativ stärker belasten. CO₂-Preise stehen damit im Spannungsfeld zwischen ökonomischer Effizienz und sozialer Ausgewogenheit.

CO_₂-Abgabe und Emissionshandel in der Schweiz

Die Schweiz kombiniert aktuell zwei preisbasierte Instrumente. Erstens: die CO₂-Abgabe auf fossilen Brennstoffen im Gebäudebereich sowie für kleine und mittlere Unternehmen mit geringen Emissionen. Sie wurde 2008 eingeführt und schrittweise auf derzeit 120 Franken pro Tonne CO₂ erhöht. Die CO₂-Abgabe ist in erster Linie eine Lenkungsabgabe, das heisst, ein grosser Teil der Einnahmen wird an die Bevölkerung und an die Unternehmen zurückverteilt.

Ausgenommen von einem direkten CO₂-Preis ist zurzeit der Verkehrssektor. Hier dominieren bislang regulatorische Instrumente, insbesondere CO₂-Emissions-Vorschriften für neue Personenwagen und leichte Nutzfahrzeug und Kompensationspflichten für Autoimporteure.

Das zweite Instrument ist das Schweizer Emissionshandelssystem (EHS). Es erfasst energieintensive Industrieanlagen und grosse Kraftwerke wie etwa Zementfabriken, Stahl- und Metallwerke sowie grosse Heizkraftwerke. Seit 2020 ist auch der europäische Flugverkehr Teil des EHS. Die Unternehmen müssen für ihren Ausstoss entsprechend viele Emissionszertifikate vorweisen, deren Gesamtmenge im Zeitverlauf allmählich reduziert wird. Die Zertifikate sind handelbar, sodass sich ein Marktpreis für Emissionen bildet. Seit 2020 ist das System mit dem Emissionshandelssystem der EU verknüpft.

Effiziente CO_₂-Preise

In der ökonomischen Fachliteratur besteht weitgehend Einigkeit, dass ein einheitlicher CO₂-Preis ein effizientes Instrument zur Reduktion von Treibhausgasemissionen ist. Er setzt ein klares Preissignal und überlässt es Haushalten und Unternehmen, wie und wo sie Emissionen vermeiden.

CO₂-Preise sind kosteneffizient, was bedeutet, dass ein Emissionsziel mit möglichst geringen gesamtwirtschaftlichen Kosten erreicht wird: Mit CO₂-Preisen werden Emissionen nämlich dort reduziert, wo die Vermeidungskosten am niedrigsten sind. Der Preis nutzt das dezentrale Wissen von Unternehmen und Einzelpersonen über Technologien und Kostenstrukturen. Staatliche Eingriffe und Regulierungen hingegen beruhen auf zentralen Entscheidungen bei begrenzter Information.

Sowohl die CO₂-Abgabe als auch der Emissionshandel folgen diesem Prinzip. Simulationen für die Schweiz zeigen, dass eine breit angelegte CO₂-Bepreisung die Klimaziele deutlich kostengünstiger erreicht als Subventionen oder Detailregulierungen.[1] Empirische Studien belegen zudem, dass die CO₂-Abgabe auf fossile Brennstoffe den Verbrauch von Heizöl seit 2008 reduziert und den Einsatz CO₂-armer Technologien erhöht hat.[2]

CO₂-Preis auf Benzin?

Auch im Verkehrssektor, der bislang ausgenommen ist, sprechen ökonomische Argumente für die Einführung eines CO₂-Preises, da er Anreize für eine CO₂-effizientere Mobilität schafft und Reboundeffekte begrenzt. Letztere entstehen, wenn Effizienzgewinne die Mobilitätsnachfrage erhöhen, etwa wenn ein Auto weniger Treibstoff verbraucht und diese Einsparung dazu führt, dass insgesamt mehr gefahren wird.

Doch politisch sind höhere Kraftstoffpreise schwer durchsetzbar, wie die Ablehnung des CO₂-Gesetzes durch das Volk im Jahr 2021 zeigte. Ein Hauptargument in der damaligen Diskussion war, dass eine CO₂-Bepreisung beim Verkehr ärmere und ländlichere Einkommensschichten relativ stärker belastet.

Die Rolle der Rückverteilung

Wie stark gewisse Bevölkerungsschichten von CO₂-Preisen betroffen sind, hängt insbesondere davon ab, wie die Einnahmen an die Bevölkerung rückverteilt werden. In entwickelten Ökonomien wie der Schweiz wirkt eine CO₂-Bepreisung ohne Rückverteilung tendenziell regressiv: Haushalte mit niedrigem Einkommen werden relativ stärker belastet, da sie im Durchschnitt einen grösseren Anteil ihres Budgets für fossile Energien aufwenden.[3]

Um die Transformation des Energiesystems sozial ausgewogen zu gestalten, folgt die Schweiz weitgehend dem ökonomischen Lehrbuch. Rund zwei Drittel der Einnahmen aus der CO₂-Abgabe werden über eine Gutschrift auf den Krankenkassenprämien in Form eines einheitlichen Pro-Kopf-Betrags an die Bevölkerung zurückerstattet. Den Unternehmen werden die Gelder proportional zur AHV-Lohnsumme rückverteilt. Das verbleibende Drittel fliesst in das Gebäudeprogramm zur Förderung energetischer Sanierungen sowie in einen Technologiefonds zur Unterstützung innovativer Klimaschutzprojekte.

Modellanalysen zeigen, dass diese Pro-Kopf-Rückerstattung die regressiven Effekte der Abgabe weitgehend ausgleicht und teilweise sogar zu einer progressiven Gesamtwirkung führen kann.[4] Denn Haushalte mit tieferen Einkommen profitieren relativ stärker, weil die Pro-Kopf-Rückerstattung im Verhältnis zu ihrem Einkommen höher ausfällt als bei einkommensstärkeren Haushalten.

Alternative Verwendungen der Einnahmen, etwa zur Senkung von Arbeits- oder Mehrwertsteuern[5] oder zur Förderung sauberer Energien[6] oder Innovationen[7], können Effizienzgewinne bringen, verteilen die Entlastung jedoch weniger zielgerichtet und können die regressiven Effekte verstärken. Aus Verteilungssicht schneidet die Pro-Kopf-Rückerstattung daher häufig am besten ab.

Nimmt die progressive Wirkung ab?

Die Ergebnisse hängen jedoch stark von Modellannahmen ab. Neuere Forschung deutet darauf hin, dass die progressive Wirkung geringer ausfallen kann, wenn die Energiesubstitutionselastizität mit dem Anteil sauberer Energie im Energiesystem zunimmt (siehe Kasten). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn fossile Energieträger infolge steigender CO₂-Preise im Zeitverlauf zurückgehen und damit die rückverteilbaren Einnahmen aus der CO₂-Abgabe sinken.

In diesem Fall steuern einkommensschwächere Haushalte weiterhin überproportional zur Abgabe bei, profitieren jedoch zunehmend weniger von der Rückverteilung. Dadurch kann die progressive Gesamtwirkung abgeschwächt werden, sodass ergänzende Ausgleichsmassnahmen, etwa über allgemeine Steuermittel, erforderlich werden könnten.[8]

Regionale Verteilung berücksichtigen

Die Ablehnung der Revision des CO₂-Gesetzes im Jahr 2021 zeigt, wie sensibel die Bevölkerung auf sichtbare Preissteigerungen reagiert. Dies gilt insbesondere für den Flugverkehr und den motorisierten Individualverkehr, für die das Gesetz zusätzliche Abgaben bzw. strengere Regulierungen vorgesehen hätte. Direkte CO₂-Preise sind transparent und werden unmittelbar als zusätzliche Belastung wahrgenommen. Die Kosten von Regulierungen sind hingegen weniger sichtbar, obwohl auch sie mit impliziten CO₂-Kosten verbunden sind.

Neben dem Einkommen spielt also auch die regionale Dimension eine Rolle. Urbane Haushalte verfügen über mehr Anpassungsmöglichkeiten als ländliche. Sie haben beispielsweise einfacheren Zugang zum öffentlichen Verkehr. Ein Ansatz, diese Unterschiede abzufedern, ist eine regional differenzierte Rückverteilung, wie sie Österreich 2022 im Zuge der Einführung einer nationalen CO₂-Bepreisung mit dem Klimabonus eingeführt hat. Dabei variiert die Rückzahlung je nach Wohnort und Erreichbarkeit öffentlicher Verkehrsmittel. Für die Schweiz wäre etwa eine kantonal unterschiedliche Pro-Kopf-Rückerstattung denkbar, um Haushalte in ländlichen Gebieten gezielter zu entlasten. Eine solche Reform könnte die politische Akzeptanz erhöhen und insbesondere die Zustimmung in ländlichen Regionen verbessern, würde jedoch die heutige Einfachheit und Transparenz des Systems reduzieren.

1. Simulationen beruhen auf numerischen allgemeinen Gleichgewichtsmodellen (CGE-Modellen) der Schweizer Wirtschaft. Ein breit angelegter CO₂-Preis kann rund fünfmal so kosteneffizient sein wie Politikansätze, die primär auf Förderprogramme und regulatorische Vorgaben setzen (Landis et al. 2019). []
2. Da Cruz (2023). []
3. Landis (2025). []
4. Imhof (2012); Böhringer und Müller (2014); Landis (2019); Landis et al. (2019); Landis (2025); Leuthard (2025). []
5. Imhof (2012); Böhringer und Müller (2014); Landis (2019). []
6. Leuthard (2025). []
7. Bretschger et al. (2011); Karydas und Zhang (2019). []
8. Leuthard (2025). []