Wie aus einer Idee ein Gesetz wird

Ideen, wie man die Probleme unserer Zeit lösen kann, haben alle: Politiker, Unternehmerinnen, Verbände, Konsumenten – und manchmal entstehen sie auch am Frühstückstisch. Politisch wirksam werden solche Ideen, wenn Interessengruppen sie aufnehmen, weil sie einen Verbesserungsbedarf oder eine Ungleichbehandlung sehen oder interessante Lösungsansätze im Ausland aufgeschnappt haben. Auch die Korrektur eines unliebsamen Gerichtsentscheids kann Auslöser dafür sein, eine Idee in ein Gesetz giessen zu wollen. Doch wie wird in der Schweiz aus einer Idee ein Gesetz?

Eine Idee wird geschärft

Zunächst sollte es überhaupt um etwas gehen, das in den Regelungsauftrag des Staats fällt. Nicht für alles kommt die beste Lösung vom Staat, nicht für alles braucht es rechtliche Regeln. Ein Mineralölpreisrechner, der mir sagt, wo ich am billigsten tanke, sollte in einer freien Marktwirtschaft beispielsweise keine staatliche Aufgabe sein.

Meist ebnen parlamentarische Vorstösse wie etwa Postulate, Interpellationen oder Anfragen an den Bundesrat den Weg. Diese haben über die Jahre tendenziell zugenommen und 2025 einen neuen Rekord erreicht. Im Vergleich zu 2010 waren es 2026 rund 1300 mehr pro Jahr – eine Zunahme um knapp 70 Prozent (siehe Abbildung). Über parlamentarische Vorstösse sammeln die Parlamentarier und Parlamentarierinnen für die Interessengruppen Fakten und rechtliche Beurteilungen. Gleichzeitig erwägen sie dadurch die politischen Chancen ihres Vorhabens.

Immer mehr Vorstösse im eidgenössischen Parlament (2010–2025)

INTERAKTIVE GRAFIK

Die «Selektion»

Viele Ideen werden gestützt auf die Antworten des Bundesrats bereits in einem frühen Stadium verworfen oder angepasst. Manche sind damit aber nicht vom Tisch: Sie erreichen auf dem Humus verworfener Ideen als Motion oder als parlamentarische Initiative eine höhere Selektionsstufe. Wird eine Motion überwiesen, soll die Verwaltung einen Rechtssatz ausarbeiten, bei einer parlamentarischen Initiative schlägt das Parlament gleich selbst eine Regulierung vor.

Anschliessend findet in der Verwaltung eine erste Qualitätssicherung statt. In dieser (ersten) Ämterkonsultation geht es neben der konzeptionellen Umsetzbarkeit um die Vereinbarkeit des Entwurfs mit der Verfassung und dem geltenden Recht. Die Schweiz hat kein Verfassungsgericht, das verfassungswidriges Gesetzesrecht später aufheben könnte. Daher muss schon in diesem Stadium sichergestellt werden, dass die Verfassung dem Bund Regelungszuständigkeit zuweist, die Grundrechte eingehalten werden, der Rechtsweg gewährleistet ist und keine Ungleichbehandlungen drohen. Diese Fragen prüft das Bundesamt für Justiz (BJ) im Rahmen der sogenannten Präventiven Rechtskontrolle.

Funktionstüchtig, verständlich und effizient?

Der Entwurf des Rechtstexts muss nicht nur rechtlich «funktionieren», also leisten, was er verspricht. Das rechtliche Meccano muss auch in sprachlicher Hinsicht für die jeweiligen Adressaten verständlich sein. Denn sie müssen ihr Verhalten daran ausrichten können. Die Sprachdienste der Bundeskanzlei und das BJ prüfen alle Erlassentwürfe auf ihre Verständlichkeit und machen Verbesserungsvorschläge. Gemäss dem Unternehmensentlastungsgesetz, das seit 2024 in Kraft ist, verlangt der Gesetzgeber, dass die Verwaltung rechtsetzende Erlasse auf Entlastungsmöglichkeiten prüft und Regulierungskosten schätzt. Dazu gehört auch, dass vorgängig die volkswirtschaftlichen Kosten und Nutzen des Entwurfs mittels Regulierungsfolgenabschätzung aufgezeigt und Regulierungen möglichst effizient umgesetzt werden

Die juristischen und sprachlichen Verbesserungsvorschläge sowie die fachlichen Anmerkungen aller beteiligten Fachämter werden bereinigt, sodass möglichst keine Differenzen bestehen bleiben. Verbleiben doch welche, so werden die Argumente im Rahmen des sogenannten Mitberichtsverfahrens ausgetauscht. Der Bundesrat entscheidet am Schluss auf Grundlage allfälliger Mitberichte.

Der «Realitätscheck»

Dann kommt der Entwurf in die Vernehmlassung. Dabei prüfen die zukünftig durch den neuen Rechtssatz betroffenen Personen und Unternehmen innerhalb dreier Monate, was das neue Recht für sie bedeuten würde. Meist erfolgt die Stellungnahme im Namen von Parteien, Verbänden oder Nichtregierungsorganisationen. Aber auch Stellungnahmen von Einzelpersonen oder Unternehmen sind möglich.

Diese Schwarmintelligenz ist ein «Realitätscheck»: Sie fördert handwerkliche Schwächen zutage und ermöglicht es, früh zu erkennen, welche Punkte politischem Gegenwind ausgesetzt sind. Das federführende Amt bewertet und gewichtet die Rückmeldungen und passt gestützt darauf den Entwurf an. Das ist keine exakte Wissenschaft. Auch dieser neue Entwurf wird abermals durch die betroffenen Ämter geprüft und schliesslich auf Grundlage des Mitberichtsverfahrens vom Bundesrat dem Parlament unterbreitet.

Im Parlament erwartet die nun schon reifere, in Gesetzesform ausgearbeitete Idee eine weitere Feuerprobe. Sie wird nacheinander in beiden Räten diskutiert: zuerst jeweils in der entsprechenden Ratskommission, dann gestützt auf Bericht und Antrag der Kommission im Plenum. Die politischen Fraktionen versuchen, den Entwurf im Sinne ihrer Interessen durch Anträge zu beeinflussen – das heisst, zu verbessern oder zu verwässern. Denn teilweise wird das Fuder gezielt überladen oder aus einem griffigen Rechtssatz ein Papiertiger gemacht.

Geht es nicht schneller?

Von der Idee bis zum Gesetz kann es mehrere Jahre dauern. Dieser Prozess mag langwierig erscheinen – gerade in einer Zeit, in der sich die Ereignisse überstürzen. Dieser Kritik ist entgegenzuhalten, dass dadurch zahlreiche Konstruktionsfehler vermieden werden, wie sie während der überhasteten Gesetzgebung in der Coronapandemie oder während der Energiekrise im Jahr 2022 passiert sind.

So wurde etwa während der Coronapandemie nicht klar geregelt, unter welchen Umständen die Härtefallhilfen zurückgefordert werden können. Erst 2025, angestossen durch eine Motion[1], wurde diese Unklarheit bereinigt. Auch der «Solarexpress», der während der Energiekrise ohne Vernehmlassung als dringliches Bundesgesetz lanciert wurde, ist ein Beispiel dafür: Er trägt noch immer nicht die gewünschten Früchte, da die Anschlüsse der hochalpinen Solarfelder an das Stromnetz nicht mitbedacht wurden. Gründlichere konzeptionelle Arbeiten und eine Vernehmlassung hätten solche Geburtsfehler wohl zutage gefördert.

Vom Wert der guten Rechtsetzung

Doch warum leisten wir uns einen solch aufwendigen Prozess, der zudem noch so träge ist? Ein Grund ist, dass in diesem System eine Idee, die für länger und für viele als Gesetz gelten soll, auf Herz und Nieren geprüft wird. Denn die Prüfung durch viele Interessenvertreter in der Vernehmlassung erlaubt es, modische Heilsversprechen zu entlarven und Risiken vorwegzunehmen. Damit gelangen letztlich meist gut geprüfte Gesetzesvorschläge in die Bundesversammlung.

Der zweite und noch wichtigere Grund ist Vertrauen. Entscheidend dafür ist, dass das Verfahren zur Verabschiedung neuer Regeln demokratisch legitimiert ist. Dass das Verfahren gleich bleibt, egal wem die neue Regel nützt und wer die Idee lanciert hat, schafft Vertrauen. Auch die Transparenz dieses Rechtsetzungsvorgangs stärkt dieses Vertrauen. Ideen und Gesetze, bei denen uns klar ist, welchen Interessenvertretern sie nützen, akzeptieren wir eher, auch wenn wir in der Abstimmung unterliegen. Ohne einen sauberen Rechtsetzungsprozess verlieren wir diese Legitimität und die Akzeptanz des Rechts als Konfliktlösungsmittel.

1. Siehe 23.3842 Motion Gapany «Covid-19-Härtefälle. Ein Liquidationsgewinn darf nicht gleichgesetzt werden mit einem Liquiditätsabfluss, der im System der Härtefallhilfen verboten ist». []