De l’idée à la loi

Tout le monde a son idée sur la façon de résoudre les problèmes de notre temps: les élus, les cheffes et chefs d’entreprises, les associations ainsi que les consommatrices et consommateurs. Et plus d’une idée naît autour d’un repas. Pour qu’elle se matérialise sur le plan politique, il faut toutefois qu’elle soit relayée par un groupe de pression qui a identifié une inégalité ou une situation à améliorer ou qui a trouvé des solutions intéressantes à l’étranger. La réaction à une décision judiciaire contestée peut elle aussi contribuer à traduire une idée en une loi. Comment ce processus est-il mené à terme en Suisse?

Comment affiner une idée

En premier lieu, il faut que le domaine concerné relève du mandat législatif de l’État. En effet, la meilleure solution ne provient pas toujours de l’État et il n’est pas nécessaire de légiférer sur toutes les questions. Dans une économie de marché, le lancement d’un comparateur de prix qui indique par exemple la station-service la moins chère ne devrait pas relever d’une mission de l’État.

La plupart du temps, les interventions parlementaires (postulats, interpellations ou questions adressées au Conseil fédéral) servent à préparer le terrain. Leur nombre n’a cessé d’augmenter pour atteindre un chiffre record en 2025, avec une hausse d’environ 1300 par an depuis 2010, soit une augmentation de 70% (voir graphique). Les interventions parlementaires permettent aux députés, d’une part, de recueillir des faits et des appréciations juridiques utiles aux groupes de pression et, d’autre part, d’évaluer les chances d’aboutir de leurs projets.

Augmentation du nombre d’interventions déposées aux Chambres fédérales (2010 à 2025)

GRAPHIQUE INTERACTIF

La «sélection»

De nombreuses idées sont rejetées ou modifiées dès le stade initial de ce processus, sur la base des réponses du Conseil fédéral. Certaines ne disparaissent pas pour autant du paysage politique: se nourrissant du terreau fertile des idées rejetées, elles passent à un niveau de sélection supérieur lorsque les Chambres fédérales chargent l’administration d’élaborer une norme de droit (via une motion) ou en proposent elles-mêmes une (via une initiative parlementaire).

Lors de la phase suivante, l’administration procède à une première analyse du projet: la consultation des offices sert à examiner non seulement la faisabilité de celui-ci, mais aussi sa constitutionnalité et sa conformité au droit en vigueur. La Suisse n’ayant pas de tribunal constitutionnel ayant le pouvoir d’abroger une norme anticonstitutionnelle, il faut s’assurer, à ce stade déjà, que la Constitution octroie la compétence législative à la Confédération, que les droits fondamentaux sont respectés, que les voies de droit sont garanties et que toute inégalité est exclue. C’est l’Office fédéral de la justice (OFJ) qui examine ces questions en réalisant un «contrôle préventif de la conformité au droit».

Opérationnel, compréhensible et efficient?

Le projet de norme légale ne doit pas seulement «fonctionner» sur le plan du droit, c’est-à-dire avoir l’effet escompté, mais il doit aussi être rédigé de façon compréhensible pour les personnes auxquelles il s’adresse, qui doivent pouvoir agir en conséquence. C’est pour cette raison que les services linguistiques de la Chancellerie fédérale et l’OFJ s’assurent que tous les projets d’actes législatifs sont compréhensibles et, à défaut, proposent des améliorations. En vertu de la loi fédérale sur l’allègement des coûts de la réglementation pour les entreprises, en vigueur depuis 2024, l’administration doit évaluer les actes normatifs en vue d’estimer les coûts de la réglementation et d’identifier les possibilités de les alléger. Elle doit aussi veiller à mettre la réglementation en œuvre de la façon la plus efficace possible et procéder à une analyse de son impact pour en dégager les coûts et les avantages économiques.

Il faut ensuite harmoniser les propositions d’amélioration de nature juridique et linguistique, ainsi que les remarques de tous les offices concernés, afin d’éliminer le plus de divergences possible. S’il en subsiste, les arguments seront échangés durant la procédure de corapport. Au final, le Conseil fédéral statue finalement sur la base d’éventuels corapports.

La confrontation avec la réalité

Le projet est ensuite mis en consultation: les personnes et les entreprises concernées par la future norme ont trois mois pour analyser son impact. La plupart des réponses émanent de partis politiques, d’associations ou d’organisations non gouvernementales, même si des particuliers ou des entreprises peuvent eux aussi se prononcer.

Ce recours à l’intelligence collective est une façon de confronter le projet à la réalité: celle-ci en met au jour les points faibles et permet d’identifier rapidement les aspects qui susciteront de la résistance sur l’échiquier politique. L’office responsable du projet analyse et pondère les réponses et le modifie en fonction de celles-ci. Il ne s’agit cependant pas d’une science exacte. Le projet issu de la consultation est de nouveau examiné par les offices concernés avant que le Conseil fédéral le soumette aux Chambres fédérales au terme de la procédure de corapport.

Une nouvelle épreuve du feu attend l’idée qui a mûri et qui se présente désormais sous la forme d’un texte de loi: les délibérations au Parlement, en premier lieu au sein de la commission compétente de chacune des chambres, puis en séance plénière, sur la base du rapport de cette commission assorti d’une proposition. Les fractions parlementaires s’emploient à modifier le projet en fonction de leurs intérêts, c’est-à-dire qu’elles tentent de l’améliorer ou de l’édulcorer. Parfois, elles surchargent sciemment la barque ou transforment une norme efficace en un tigre de papier.

Ne peut-on pas aller plus vite?

La transformation d’une idée en une loi peut prendre plusieurs années, ce qui peut sembler excessif, surtout à une époque à laquelle les événements se précipitent. On peut répondre à cette critique que la lenteur de la démarche permet d’éviter les nombreux vices de conception qui ont caractérisé par exemple les actes normatifs adoptés à la hâte durant la pandémie de Covid-19 ou la crise énergétique de 2022.

Ainsi, les actes législatifs adoptés durant la crise sanitaire ne précisaient pas les circonstances dans lesquelles le remboursement des aides pour les cas de rigueur pouvait être exigé. Il a fallu attendre 2025, à la faveur d’une motion[1], pour dissiper les doutes à ce sujet. Le «Solarexpress», l’offensive solaire lancée sans consultation sous forme de loi fédérale urgente pendant la crise énergétique, est un autre exemple de ce travers: il n’a toujours pas donné les fruits escomptés, car il n’a pas tenu compte des raccordements des centrales solaires alpines au réseau électrique. Une conception plus rigoureuse et une consultation auraient probablement fait apparaître ces défauts de conception.

L’utilité des bonnes lois

Pourquoi consentir une démarche aussi laborieuse que lente? Premièrement, parce que ce système permet d’examiner sous toutes les coutures une idée appelée à devenir une loi qui s’appliquera longtemps à un grand nombre de personnes. En effet, de nombreux groupes de pression la passeront au crible durant la consultation, ce qui permet de démasquer les promesses de salut passagères et d’anticiper des risques. C’est ainsi que les projets de loi soumis à l’Assemblée fédérale au terme de cette démarche ont pour la plupart été minutieusement analysés.

Deuxièmement –et c’est encore plus important– il s’agit d’une question de confiance: il est essentiel que la procédure d’adoption de nouvelles règles revête une légitimité démocratique. Le fait que cette procédure soit identique, quels que soient l’auteur de l’idée et les bénéficiaires, est en effet un facteur de confiance, laquelle sera encore renforcée par la transparence du processus législatif. Nous sommes davantage enclins à accepter les idées et les lois dont nous savons à qui elles profitent, même lorsque la votation nous a été défavorable. L’absence d’un processus législatif équitable nuit à cette légitimité et au rôle du droit en tant qu’instrument de résolution des conflits.

1. Voir 23.3842 Motion Gapany «Cas de rigueur Covid-19. Un bénéfice de liquidation n’a pas à être assimilé à une sortie de liquidités interdite par le système d’aides pour les cas de rigueur». []