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Hat Basel II – als regulatorisches Abbild des modernen Risikomanagements – mit seinen drei Säulen und seinen differenzierten Ansätzen versagt? Gleichsam Schiffbruch erlitten wie die Vasa, das schwedische Kriegsschiff, das 1628 im Hafen von Stockholm beim Stapellauf nach kurzer Fahrt gekentert und untergegangen ist: barock geschmückt und mit Geschützen überladen? Der vorliegende Artikel zeigt, dass Basel II eindeutig nicht gekentert ist. Damit das Regelwerk für den nächsten Sturm gerüstet ist, bedarf es aber einiger Retuschen.

Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht verabschiedete Anfang Juli 2006 die revidierte Eigenkapitalvereinbarung, welche gemeinhin unter dem Namen «Basel II» bekannt ist. Diese neue Regulierung wurde nötig, weil der bestehende Eigenmittelstandard «Basel I» aus dem Jahre 1988 vorab von international tätigen Grossbanken – unter Ausnutzung von Lücken und ungenauen Risikogewichten – zusehends ausgehebelt wurde. Diese für alle Banken einheitlichen und relativ einfach anzuwendenden Mindestanforderungen hatten zwar einst die Regulierung der Kreditrisiken auf internationaler Ebene harmonisiert. Seinem ursprünglichen Anspruch, die Stabilität des Finanzsystems zu stärken, vermochte Basel I jedoch aufgrund der «regulatorischen Arbitrage» der Vorschriften durch die Banken nicht mehr zu genügen. Daher entschied der Basler Ausschuss 1998, die Bankenregulierung wieder näher an die aktuelle Praxis des (internationalen) Bankengeschäfts heranzuführen und dabei insbesondere die Eigenmittelanforderungen wieder besser auf die Risiken abzustimmen. Die Überarbeitung des Regelwerks sollte acht Jahre dauern und sowohl bei den Aufsichtsbehörden als auch bei den Banken enorme Ressourcen binden.

Drei Säulen von Basel II

Mindestkapitalanforderungen für Markt-, Kredit und operationelle Risiken bilden die erste Säule von Basel II. Für alle drei Risikoarten gibt es unterschiedlich anspruchsvolle Ansätze zur Berechnung der entsprechenden Eigenmittelanforderungen. Es wird unterschieden zwischen Standardansätzen und bankinternen Ansätzen. Dabei sind die Standardansätze in ihrer Anwendung relativ einfach, bedingen aber ihrer Grobschlächtigkeit wegen bzw. aufgrund fehlender Messgenauigkeit höhere Eigenmittelanforderungen als die bewilligungspflichtigen bankinternen Ansätze. Das so genannte Gap Year. Quantitative Wirkungsanalysen zu den neuen Regeln ergaben nämlich bei den verschiedenen Instituten – mit zum Teil vergleichbaren Positionen – nicht nur enorme Unterschiede, sondern auch eine generelle, systemweite Absenkung der resultierenden Eigenmittelanforderungen.

Die Finanzmarktkrise führte zu gravierenden Veränderungen

Die ersten ursprünglich noch euphemistisch – wohl in der Hoffnung auf baldige Besserung – als Finanzmarktturbulenzen bezeichneten Probleme einzelner Bankinstitute im Sommer 2007 weiteten sich seither zu einer Finanzmarktkrise gewaltiger Dimensionen aus. Als Konsequenz davon ist das Vertrauen der Banken untereinander verschwunden. Weltweit müssen Zentralbanken daher durch Liquiditätshilfe die Angebotslücke im Interbankenmarkt ausfüllen, der praktisch zum Erliegen gekommen ist. Mit zum Teil unlimitierten Garantien für Bankeinlagen oder in der Rolle als Mehrheitseigner an systemisch relevanten Instituten – nach entsprechendem Kapitaleinschuss – versuchen einzelne Staaten, ihr nationales Finanzsystem zu stabilisieren. Reine, global tätige Investmentbanken gibt es mittlerweile keine mehr. Roy C. Smith und Ingo Walter äussern sich darüber in der Sonntagszeitung vom 9. November 2008 auf S. 65: «Kein Ende des aggressiven Banking».  Der volkswirtschaftliche Schaden dieser Krise ist noch nicht absehbar. Die Krise hat mittlerweile auf die Realwirtschaft übergegriffen und führt weltweit synchron zu Rezession bzw. zumindest zu einer deutlichen Verlangsamung des wirtschaftlichen Wachstums.

Ursachen der Krise

Über die Ursachen, die zur Krise geführt haben, wurde bereits viel geschrieben. Die nachfolgende Liste nennt einige zentrale Elemente, erhebt aber keinerlei Anspruch auf Vollständigkeit oder korrekte Gewichtung: – Billiges, durch die Zentralbanken refinanziertes Geld, das Rendite suchte; – Mangelhafte bzw. fehlende Underwriting Standards Dieser Begriff aus der Theorie der Regulierung geht auf Richard Posner zurück. Er argumentierte, dass Regulierung nicht dem öffentlichen Interesse diene, sondern Interessengruppen damit ihre privaten Interessen durchsetzen. Über kurz oder lang werde die Regulierungsbehörde von der zu regulierenden bzw. zu beaufsichtigenden Branche beherrscht. der Bankaufseher.  Es wurden zahlreiche Untersuchungen zur Frage vorgenommen, was bei den einzelnen Instituten zu den Verlusten geführt hat, aber auch was sich in den schwierigen Zeiten bewährt hat. Verschiedene Institute und Institutionen haben daraus Schlüsse gezogen und zum Teil Analysen, Korrekturmassnahmen und Empfehlungen veröffentlicht (siehe

Kasten 1
– Beobachtungen der Senior Supervisors Group (SSG) vom 6. März 2008: Observations on Risk Management Practices during the Recent Market Turbulence;- Bericht des Financial Stability Forum (FSF) vom 7. April 2008: Report of the FSF on Enhancing Market and Institutional Resilience;- Analyse der UBS zu den Abschreibungen vom 18. April 2008: Shareholder report on UBS’s write-downs;- Empfehlungen des Institute of International Finance (IIF) vom 17. Juli 2008 Comprehensive Proposals to Strengthen the Financial Industry and Financial Markets;- Massnahmenplan der UBS vom 12. August 2008: Summary of the Remediation Plan in Response to Issues Outlined in the Shareholder Report;- Empfehlungen der Counterparty Risk Management Policy Group (CRMPG) vom 6. August 2008: Containing Systemic Risk: The Road to Reform. ).

Die Schweizer Hypothekenkrise und die Subprime-Krise

Die letzte grosse Bankenkrise in der Schweiz ereignete sich in den 1990er-Jahren, als zahlreiche Institute im inländischen Hypothekargeschäft hohe Abschreibungen vornehmen mussten. Ähnlich wie beim Debakel mit den Subprime-Hypotheken in den USA waren es mangelhafte oder fehlende Underwriting Standards, gepaart mit der Annahme, dass Immobilienpreise unbeirrt steigen würden, die in den Kreditbüchern der Banken später erheblichen Schaden anrichteten. Ein relativ einfach anzustellender Stresstest hätte damals wie anfangs 2007 auf die entsprechenden Konzentrationsrisiken hingewiesen und die Institute vor erheblichen finanziellen Ausfällen geschützt. Im Gegensatz zu den Subprime-Hypotheken hielten die Banken in der Schweiz ihre Hypotheken auf den eigenen Büchern (Buy and Hold). In den USA wurden die Hypotheken dagegen weiterverkauft, von Banken gebündelt und mit Hilfe so genannter Verbriefungen in Tranchen relativ rasch weiterverkauft (Originate to Distribute). Tranchen aus unterschiedlichen Verbriefungen, aber mit vergleichbarem Rating lassen sich wiederum in «Pools» zusammenfassen, erneut verbriefen und tranchenweise weiterverkaufen usw. Der Preis für diese Tranchen ergab sich aufgrund der zugehörigen Ratings, des Angebots und der Nachfrage. Solange sich im Markt also jemand findet, der diese Tranchen abkauft, lässt sich ein Preis bestimmen. Mit aufkommenden Zweifeln an der Qualität der den Verbriefungen zugrunde liegenden Hypothekarschuldnern bzw. Grundpfänder kamen die Nachfrage und damit der Preisbildungsprozess – sprich: die Liquidität dieser Märkte – zum Erliegen. Die Banken mussten diese Positionen auf ihre eigenen Bücher nehmen und sie mit komplexen, auf zahlreiche Annahmen gestützten Modellen bewerten. Beim Paradigmenwechsel weg von Buy and Hold hin zu Originate to Distribute wurden die Kreditrisiken vom Bankenbuch ins Handelsbuch verschoben. Es wurde jedoch ausser acht gelassen, dass Liquidität nicht naturgegeben ist, sondern vom gegenseitigen Vertrauen der Akteure in einem Markt abhängt. Unglücklicherweise basieren auch zentrale Risikomodelle von Basel II auf ebendieser Marktliquidität (siehe

Kasten 2
Mathematische Modelle können relativ genaue Angaben über den weiteren Kurvenverlauf für einen vernünftig langen Zeitraum in der Zukunft machen, wenn die Eigenschaften der Kurve über den Beobachtungszeitraum hinweg gleich geblieben sind. Mitte 2007 verschwand die Liquidität in den Subprime-Märkten. Dies drückte sich als höhere Volatilität, d.h. Schwankung der Kurve, aus (vgl. Grafik 1). Kein Modell, das auf Daten vor diesem Zeitpunkt eingestellt ist, wird in der Lage sein, die massive Erhöhung der Volatilität ab Mitte 2007 auch nur annähernd zu prognostizieren. Von hier an war das Risikomanagement – zumindest für eine bestimmte Zeit lang, bis sich das Modell auf die neue Situation hat einstellen können – «blind».Zusammenhänge, die unter bestimmten Bedingungen gelten, verlieren ihre Gültigkeit, wenn sich die Rahmenbedingungen grundlegend verändern. Ein auf historische Daten aufgebautes und auf aktuelle Zustände ausgerichtetes Modell, kann in einer veränderten Umwelt keine zuverlässigen Prognosen mehr liefern. Mit ausbleibender Marktliquidität musste jedes Modell, das mit Vergangenheitsdaten geeicht worden war, versagen. und Grafik 1).

Die Rolle der Aufsichtsbehörden

Sowohl Banken als auch Aufsichtsbehörden wird vorgeworfen, frühe Warnungen zu Problemen im US-amerikanischen Immobilienmarkt nicht ernst genommen haben (siehe In der Geld- und Konjunkturtheorie, wie sie beispielsweise von Friedrich August von Hayek vertreten wird, führt eine Entwicklung der verstärkten Kreditnachfrage bei gleichzeitiger expansiver, den Aufschwung stützende Geldpolitik zu einer konjunkturellen Überhitzung. oder von fiskalpolitischen Besonderheiten ausgelöst werden, nicht verhindern. Sie können daher lediglich versuchen, dass sich die Folgen einer Krise nicht auf das Bankensystem übertragen. Hierfür müssen sie besorgt sein, dass die beaufsichtigten Institute und das Finanzsystem darauf vorbereitet und möglichst widerstandsfähig sind. Um die Insolvenz einer Bank und den daraus resultierenden Schaden für die Gläubiger bzw. für das Finanzsystem zu verhindern, muss die Bankenaufsicht: – die wesentlichen Risiken der Geschäftstätigkeit einer Bank erkennen, was einen zeitnahen und ausreichenden Informationsstand bedingt; – die Geschäftsstrategie einer Bank hinterfragen und einer kritischen Begutachtung unterwerfen, obgleich der Strategie-Entscheid in die Verantwortung der Bank fällt; – die Voraussetzungen für optimale Reaktionen und Reaktionszeiten geschaffen werden; – der «Preis» für riskante Strategien erhöht werden; – die wichtigsten Probleme rechtzeitig innerhalb der Behörde eskaliert werden.  Ein grundsätzliches Problem der Aufsicht über Banken besteht in der mangelnden Information über einzelne Banken, wenn diese selbst gewisse Informationsdefizite haben. Mit zunehmender Grösse bzw. Komplexität der Geschäftstätigkeit verschärft sich dieses Problem. Bankenregulierung muss ähnlich dynamisch sein wie das Bankengeschäft selber und die damit verbundenen Risiken richtig gewichten. Nur so können Fehlanreize bzw. ineffiziente und nicht nachhaltige Risikoallokationen innerhalb einzelner Banken sowie im Finanzsystem als Ganzes verhindert werden. Bankenregulierung, die nicht korrekt an ökonomische Realitäten angepasst ist, verzerrt den Markt mehr, als sie Probleme verhindert. Die differenzierten Regeln von Basel II stellen mit ihren viel granulareren Risikogewichten gegenüber der Eigenkapitalvereinbarung von 1988 und dem Vorantreiben von guten Risikomanagement-Standards einen klaren Fortschritt dar. Die Krise hat jedoch die Grenzen und Anfälligkeiten von Basel II aufgezeigt. Diese müssen nun ausgebessert werden. Eine radikale Abkehr von einem risikobasierten Eigenmittelstandard – zurück in eine Zeit vor Basel I und Basel II – stellt jedoch keine Alternative dar, um die aufgedeckten Mängel zu beheben. Risikotransformation ist eine der zentralen volkswirtschaftlichen Funktionen des Bankengeschäfts. Wären die Steuerung, Kontrolle und Begrenzung ausschliesslich einem Mass unterworfen, das nichts oder nur sehr wenig mit ebendiesen Risiken zu tun hätte, würde das die Effizienz der Risikotransformation erheblich beeinträchtigen. Die optimale Allokation von Kapital innerhalb der Volkswirtschaft wäre dadurch gestört.

Kapital UND Liquidität

Die Reform von Basel I war unter anderem sehr stark auf die risikogerechte Eigenmittelunterlegung von Kreditrisiken ausgerichtet. Aufgrund dieses starken Kapital-Fokus von Basel II rückte die Behandlung des ebenso wichtigen Elements Liquidität etwas in den Hintergrund. Mit dem Paradigmenwechsel beim Geschäftsmodell hin zu einem Originate-to-Distribute-Ansatz und dem damit verbundenen Transfer von Kreditrisiken vom Bankenins Handelsbuch wurde die Marktliquidität zur zentralen Erfolgsdeterminante – sowohl für die Refinanzierung als auch für die Bewertung der entsprechenden Risiken. Der Basler Ausschuss war sich dieses Problems bewusst. Noch vor Ausbruch der Krise beauftragte er deshalb eine Arbeitsgruppe mit dem Thema des Liquiditäts(risiko)managements. In der Schweiz nahm eine gemeinsame Arbeitsgruppe von EBK und SNB die Arbeit eines Szenario gestützten Liquiditätsregimes für die beiden Grossbanken im März 2007 auf. Eine andere Gruppe erarbeitete Vorschläge für eine höhere Eigenmittelunterlegung von Marktrisiken, die so genannte Incremental Risk Charge. Sie wird 2010 eingeführt werden. Wie wir wissen, kamen diese Initiativen leider zu spät. Die Stress-Szenarien, die der Basler Ausschuss in Zusammenarbeit mit der Finanzbranche diskutieren wollte, lesen sich im Nachhinein wie ein Drehbuch zur aktuellen Finanzmarktkrise. Noch bevor Vorkehrungen zur Eindämmung von Liquiditäts- und zur Verteuerung von Marktrisiken ergriffen werden konnte, wurden die Phantasie im Rahmen der Bedrohungsanalyse von der Realität überholt.

Nachbesserungen an Basel II

Basel II bedarf keiner grundsätzlichen Überarbeitung. Disziplin bei der Umsetzung der Vorgaben seitens der Banken und der Aufsichtsbehörden dürften bereits viel zur Widerstandsfähigkeit der Banken und somit des Finanzsystems gegenüber zukünftigen adversen Ereignissen beitragen. Gleichwohl offenbarte die Finanzkrise gewisse Schwächen der existierenden Regeln. Nout Wellink, Präsident der holländischen Zentralbank und Vorsitzender des Basler Ausschusses, hat am 17.11.2008 in seiner programmatischen Rede «The Importance of Banking Supervision in Financial Stability» dargelegt, wie der Basler Ausschuss seine unmittelbaren Schwerpunkte setzt. Diese Anforderung stellt die Risikogewichte bzw. die bankinternen Ansätze von Basel II nicht grundsätzlich in Frage, sondern berücksichtigt vielmehr, dass es sich bei den Modellen des Risikomanagements nicht um exakte Wissenschaft handelt. Gerade weil die Bestimmung von Risikogewichten auch mit einem gewissen Fehlerpotenzial verbunden ist, braucht es aus Sicht der EBK zusätzlich eine nominelle Begrenzung von Risikopositionen. Eine Höchstgrenze des fremdkapitalfinanzierten Bilanzteils, die so genannte Leverage Ratio, übernimmt diese Funktion. Ein ansprechend hoher Eigenmittelpuffer wirkt über den Konjunkturverlauf antizyklisch: In guten Zeiten wird der Puffer aufgebaut, während in rezessiven Phasen der Puffer teilweise aufgebraucht werden kann. Bei der Frage nach der Qualität des gehaltenen Eigenkapitals ist seine Fähigkeit, mögliche Verluste zu absorbieren, von zentraler Bedeutung. Nachrangige Darlehen, welche Ansprüche der Gläubiger gegenüber der Bank lediglich im Konkursfall vermindern, erfüllen dieses Kriterium für systemisch relevante Banken, die nicht in Konkurs gehen dürfen, nicht. Im Gegensatz dazu weisen zurückbehaltene Gewinne die gewünschte Eigenschaft in perfekter Weise auf.  Unter der zweiten Säule stehen insbesondere zwei Fragen prominent auf der Traktandenliste des Basler Ausschusses: Wie können Banken gegenüber Liquiditätsstress, wie er aktuell beobachtet werden kann, widerstandsfähiger gemacht werden? Und: Wie können robustere und weltweit konsistentere Ansätze bei der Überwachung von Liquidiätsrisiken erreicht werden? Themen mit Bezug zur dritten Säule betreffen insbesondere die weitere Verstärkung der Transparenzvorschriften für Banken und Fragen zu internationalen Rechnungslegungsstandards. Ein Beispiel hierfür ist die Frage, ob es für Banken im Zeitverlauf dynamische Rückstellungen braucht, oder ob die prudentiellen Filter – d.h. die Nicht-Berücksichtigung von gewissen Rechnungslegungsmöglichkeiten bei der Anrechnung von Kapital – ausgebaut werden sollen. Die aktuelle Finanzmarktkrise hat auch die grosse Bedeutung einer stabilen Finanzmarktinfrastruktur, die wichtige Rolle von Stresstesting bei der Überwachung und die Notwendigkeit der intensiven internationalen Zusammenarbeit von Aufsichtsbehörden deutlich gezeigt. Dass falsch angelegte Entschädigungssysteme zu Fehlanreizen und dadurch zu erhöhten Risiken innerhalb einer Firma führen können, wurde einmal mehr bewiesen. Hier tut eine international harmonisierte Regulierung wohl ebenfalls not.

Der Untergang der Vasa

Es braucht somit keine grundlegende Überarbeitung von Basel II, um das Regelwerk «seetüchtig» – will sagen: die Banken und das Finanzsystem gegenüber zukünftigen Stress-Ereignissen widerstandsfähiger – zu machen. Übereilte Regulierung kann langfristig grossen Schaden anrichten. Es gilt zu bedenken, dass Staatsgarantien und Einlegerschutzversicherungen Moral Hazard und Wettbewerbsverzerrungen als unerwünschte Nebeneffekte aufweisen und dadurch bereits den Keim für die nächste Krise bilden können.  Blicken wir zurück: Wegen Geheimdienstmeldungen über den angeblichen Bau anderer Kriegsschiffe in Dänemark verlangte der schwedische König von seinem Schiffsbaumeister nach der Kiellegung der Vasa die Aufstockung der Decks und der Bewaffnung. Das ganze Projekt stand unter enormem Zeitdruck. Deshalb wurde auf die Abklärung der Konsequenzen der nachträglich angeordneten erheblichen Änderungen verzichtet.

Grafik 1 «AAA Home Equity Subprime Index:10-Tages-Spread-Returns, 2003 – Sept. 2008»

Grafik 2 «Entwicklung der Häuserpreise in den USA, 1988-2008 S+P Case-Shiller Home Price Index (Composite CSXR)»

Kasten 1: Auswahl der veröffentlichten Berichte zur Subprime-Krise
– Beobachtungen der Senior Supervisors Group (SSG) vom 6. März 2008: Observations on Risk Management Practices during the Recent Market Turbulence;- Bericht des Financial Stability Forum (FSF) vom 7. April 2008: Report of the FSF on Enhancing Market and Institutional Resilience;- Analyse der UBS zu den Abschreibungen vom 18. April 2008: Shareholder report on UBS’s write-downs;- Empfehlungen des Institute of International Finance (IIF) vom 17. Juli 2008 Comprehensive Proposals to Strengthen the Financial Industry and Financial Markets;- Massnahmenplan der UBS vom 12. August 2008: Summary of the Remediation Plan in Response to Issues Outlined in the Shareholder Report;- Empfehlungen der Counterparty Risk Management Policy Group (CRMPG) vom 6. August 2008: Containing Systemic Risk: The Road to Reform.

Kasten 2: Prognose-Qualität eines Risiko-modells am Beispiel AAA Home Equity Subprime Index
Mathematische Modelle können relativ genaue Angaben über den weiteren Kurvenverlauf für einen vernünftig langen Zeitraum in der Zukunft machen, wenn die Eigenschaften der Kurve über den Beobachtungszeitraum hinweg gleich geblieben sind. Mitte 2007 verschwand die Liquidität in den Subprime-Märkten. Dies drückte sich als höhere Volatilität, d.h. Schwankung der Kurve, aus (vgl. Grafik 1). Kein Modell, das auf Daten vor diesem Zeitpunkt eingestellt ist, wird in der Lage sein, die massive Erhöhung der Volatilität ab Mitte 2007 auch nur annähernd zu prognostizieren. Von hier an war das Risikomanagement – zumindest für eine bestimmte Zeit lang, bis sich das Modell auf die neue Situation hat einstellen können – «blind».Zusammenhänge, die unter bestimmten Bedingungen gelten, verlieren ihre Gültigkeit, wenn sich die Rahmenbedingungen grundlegend verändern. Ein auf historische Daten aufgebautes und auf aktuelle Zustände ausgerichtetes Modell, kann in einer veränderten Umwelt keine zuverlässigen Prognosen mehr liefern. Mit ausbleibender Marktliquidität musste jedes Modell, das mit Vergangenheitsdaten geeicht worden war, versagen.

Kasten 3: The Economist hat gewarnt
Die britische Zeitschrift The Economist hat bereits im März 2002 vor einer Immobilienblase gewarnt, als sich im US-amerikanischen Immobiliensektor eine Blase abzuzeichnen begann (vgl. Grafik 2). Wäre eine Bank damals gezwungen worden, aus diesem Geschäft auszusteigen, wären ihr drei überaus profitable Jahre entgangen. Der richtige Zeitpunkt zum Ausstieg aus einer Blase ist nicht offensichtlich. Diesbezüglich hat eine Aufsichtsbehörde den Banken gegenüber keinerlei Informationsvorsprung, sondern kann lediglich verlangen, dass eine Bank die negativen Effekte beim Platzen einer Blase absorbieren kann.

Leiter der Gruppe Risikomanagement, Eidg. Bankenkommission (EBK), Bern

Leiter der Gruppe Risikomanagement, Eidg. Bankenkommission (EBK), Bern