Berufsbildung: Governance in der Schweiz vorbildlich

Das Interesse am Schweizer Berufsbildungssystem ist weltweit gross. Davon zeugt die rege Teilnahme von ausländischen Politikern und Unternehmern am dritten Internationalen Berufsbildungskongress von Anfang Juni in Winterthur. Ausländische Bildungsexperten hoffen, dank einer verbesserten Berufsbildung die Jugendarbeitslosigkeit zu senken sowie Angebot und Nachfrage nach Arbeitskräften besser aufeinander abzustimmen. Allerdings ist die Übertragbarkeit von Elementen aus einem Land in das andere anspruchsvoll, weil die rechtlichen, historischen, kulturellen und ökonomischen Rahmenbedingungen stark variieren.

Das Schweizer System besticht mit positiven Outcome-Effekten wie einer tiefen Jugendarbeitslosigkeit und vergleichsweise guten Arbeitsbedingungen. Ein wichtiger Grund dafür ist die Steuerung (Governance). Mit anderen Worten: Die interinstitutionelle Zusammenarbeit der massgebenden Stakeholder funktioniert, und die Steuermechanismen setzen die richtigen Anreize.

Im Folgenden konzentrieren wir uns auf die Berufsbildungssysteme der Schweiz, von Deutschland, Österreich und Dänemark – sowie auf das Entwicklungsland Nepal, wo die Ausgangslage für eine Verbesserung des Bildungssystems optimal ist.

Die Schweiz verfügt seit 2004 über ein «integriertes» Berufsbildungssystem, das vielfältige Anschlüsse zu weiterführenden formalen Bildungsgängen ermöglicht. Integriert bedeutet, dass ein einziges Bundesamt – das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) – die Steuerung sämtlicher Berufe und die Koordination aller Akteure verantwortet. Die im Berufsbildungsgesetz (BBG) von 2004 festgelegten Governance-Mechanismen setzen Anreize, um eine möglichst hohe Leistungsfähigkeit zu erzielen. So regelt das Berufsbildungsgesetz beispielsweise die Zusammenarbeit zwischen Bund, Kantonen und den Organisationen der Arbeitswelt.

In der Schweiz ist die Koppelungsintensität in der Zusammenarbeit zwischen Akteuren des Bildungs- und des Beschäftigungssystems hoch.[1] Da in vielen Ländern die Entscheidungskompetenzen einseitig bei Bildungsbehörden liegen, findet diese Zusammenarbeit nicht im selben Ausmass statt. Entsprechend schwierig ist es, die dortigen Unternehmen für ein substanzielles Engagement zu gewinnen. Pilotprojekte mögen eine wichtige Experimentierphase sein. Sie reichen aber nicht aus, um ein nachhaltiges Berufsbildungssystem aufzubauen. Vielmehr muss das Zusammenspiel der beteiligten Akteure in der Governance abgebildet und entsprechende Anreizmechanismen gemeinsam festgelegt werden.

Formale und nonformale Bildung

In der Schweiz ist die formale Berufsbildung klar von nonformalen Weiterbildungen abgegrenzt. Beispiele für die formale Berufsbildung sind die berufliche Grundbildung sowie die höhere Berufsbildung. Demgegenüber zählen Arbeitsmarktintegrationsprogramme wie das Motivationssemester oder Kurzzeitkurse, welche von den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren angeboten werden, zu den nicht formalen Angeboten. Der nonformale Bildungsbereich ist seit 2017 im Weiterbildungsgesetz geregelt.

Diese Klarheit herrscht nicht in allen Ländern. Insbesondere in Entwicklungsländern wird oft nicht zwischen formalen Kurzzeitkursen und formalen Bildungsabschlüssen unterschieden – was den sozialen Status der Berufsbildung schwächt. Es gilt daher zu prüfen, welche formalen Programme den Namen «Berufsbildung» verdienen, d. h. staatlich anerkannt werden und welche Programme nonformale Kurse sind, die eine andere Funktion erfüllen.

Diese beiden Bildungsformen – formal und nicht formal – unterscheiden sich in wesentlichen normativen Steuerungsfragen. So sind formale Bildungswege oft staatlich anerkannt, und auch die Zulassungen und Qualitätsanforderungen sind häufig gesetzlich geregelt. Während eine formale berufliche Grundbildung primär den Ersteinstieg in den Arbeitsmarkt sicherstellt, ist der Zweck von nicht formalen Kursen, sich auf den neusten Stand der Erkenntnisse zu bringen oder den Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt anzustreben. Dies geschieht zum Beispiel, indem Kompetenzen nachgeholt werden, die aufgrund des Verfahrens zur Anerkennung von bereits erworbenen Kompetenzen fehlen.

Governance-Modelle erleichtern Analyse

Da Berufsbildungsprogramme dem steten Wandel unterworfen sind, erlassen oft verschiedene Ministerien und Institutionen eigene Richtlinien. Dieses historische Wachstum führt manchmal dazu, dass Bildungsprogramme vom Bildungsministerium nicht anerkannt sind. Besonders akut ist dieses Problem im Gesundheitswesen, in der Land- und Forstwirtschaft, im Tourismus (in Entwicklungsländern) – oder bei gewissen sicherheitsrelevanten Berufen wie zum Beispiel bei Elektroinstallateuren. Auch in der Schweiz waren vor dem Inkrafttreten des Berufsbildungsgesetzes im Jahr 2004 etliche Berufe durch unterschiedliche Bundes- und Kantonsbehörden reguliert.

Hinzu kommt, dass dort, wo die Berufsbildungsprogramme dual aufgebaut sind, d. h. ein hoher Anteil des Lernens in den Betrieben stattfindet, oft auch das Wirtschaftsministerium eine gewisse Regelungskompetenz hat. Dies ist beispielsweise in Deutschland der Fall.

Solche Fragmentierungen tragen nicht dazu bei, dass die Berufsbildung als Institution gestärkt werden kann. Zugleich erschweren sie die Erforschung der Outcome-Effekte. Eine Studie aus Deutschland aus dem Jahr 2009 hat Governance-Modelle entwickelt, die für die Länder Dänemark, Deutschland, Österreich und Schweiz erprobt wurden.[2] Die Autoren kamen zum Schluss, dass drei der vier Länder eine ähnliche Steuerung haben, aber nur die Schweiz seit 2004 eine Steuerung aus einer Hand aufweist.

Die Studie unterscheidet bei der Steuerung zwischen dem Intergrationsgrad der beteiligten Akteursgruppen, der entweder fragmentiert oder koordiniert ist, und dem Steuerungsmodus, der output- oder inputorientiert ist. Daraus ergeben sich vier Steuerungstypen, welche mittels Expertenfokusgruppen und eines Fragebogens für die untersuchten Länder eruiert wurden.

In der Schweiz findet sich seit 2004 eine koordiniert-outputorientierte Steuerung. Das heisst, auf Bundesebene ist das SBFI für alle Berufe verantwortlich. Pro Beruf gibt es ein Rahmencurriculum für alle Lernorte, und die Finanzierung der Lernenden ist pro Kopf geregelt. Zudem arbeiten die rund 600 Organisationen der Arbeitswelt in Koordination mit Bund und Kantonen.

Demgegenüber war die Governance in der Schweiz vor 2004 fragmentiert-inputorientiert. Damals waren verschiedene Bundesämter, Kantone und andere Institutionen für die Regelung der Berufe verantwortlich. Zudem gab es je ein eigenes Curriculum für den Lernort Betrieb und Schule; das Finanzierungssystem war inputorientiert und die Berufsverbände waren zum Teil national und zum Teil kantonal organisiert.

Nebst der Schweiz weisen auch Dänemark und Österreich eine mehr oder weniger koordiniert-outputorientierte Governance auf. In Deutschland hingegen ist die Steuerung fragmentiert-inputorientiert. Das hat damit zu tun, dass Deutschland mit der letzten Verfassungsänderung den Bundesländern mehr Kompetenzen im Bildungsbereich gab.

Nepal: Erkenntnisse als Chance

Solche Governance-Modelle sind für die Steuerung von Berufsbildungssystemen wichtig, weshalb wir an der ETH Zürich derzeit ein Benchmark-Instrument für weitere Länder entwickeln. Da insbesondere Entwicklungsländer von einer verbesserten Governance in der Berufsbildung profitieren können, haben wir vergangenes Jahr in Nepal solche Steuerungsmechanismen untersucht. Das Projekt bot Gelegenheit, die oben beschriebenen Governance-Modelle anzupassen und zu messen.[3] Nepal drängt sich diesbezüglich geradezu für eine solche Messung auf, da es sich mitten in einem komplexen Föderalisierungsprozess befindet und auch die Berufsbildung neu organisiert werden muss. Eine Änderung in Richtung wirksamer Steuerung ist in einer solchen Situation einfacher zu realisieren, als wenn zuerst sämtliche Ministerien von einer Reform hin zu einer besseren Koordination überzeugt werden müssen.

In einer Umfrage wollten wir wissen, wie Experten die Situation heute und für das Jahr 2030 einschätzen (siehe Abbildung). Gegenwärtig sind die Berufsbildungsaktivitäten und die nonformalen Arbeitsmarktintegrationsprogramme in Nepal nicht getrennt behandelt und auf rund 17 Ministerien verteilt. Entsprechend fassen die Experten ihre heutige Situation als fragmentiert-inputorientiert auf. Die Zukunft soll einheitlicher sein. Nepal strebt eine hohe Koordination und Outputorientierung an, welche es im neuen Berufsbildungsgesetz regeln will.

Steuerungstypen von Governance-Modellen in der Berufsbildung

Anmerkung: Die horizontale Achse drückt die Werte auf dem Kontinuum zwischen einem tiefen Integrationsgrad von Akteuren (Wert = 1) und einem hohen Integrationsgrad (10) aus. Die vertikale Achse zeigt das Kontinuum zwischen Input- (10) und Outputorientierung (1) von Anreizmechanismen.

Zusammenfassend lässt sich für Nepal sagen: Die Föderalisierung der Bildung und die damit verbundene Neukonzeption des Berufsbildungswesens in Nepal sind eine einmalige Chance, die Steuerungsmechanismen neu zu definieren. Dazu muss beispielsweise geklärt werden, wie viele Ministerien künftig für die Regelung der Berufsbildung zuständig sein sollen oder welche Anreize gesetzt werden können, damit Firmen sich substanziell an der Ausbildung beteiligen. Erfreulicherweise zeigte unsere Studie bereits Wirkung. So ist in der neuen nationalen Regierung nur noch das Bildungsministerium für die formale Berufsbildung zuständig.

Das Benchmark-Instrument entwickeln wir laufend weiter, damit es in weiteren Ländern zum Zug kommen kann. Ziel ist es, dereinst weltweit die Zusammenhänge zwischen der Leistungsfähigkeit von Berufsbildungssystemen und den Governance-Modellen zu analysieren.

1. Renold und Bolli (2016). []
2. Renold und Bolli (2016). []
3. Rauner und Wittig (2009). []