Bankenaufsicht: Die Finma soll früher eingreifen können

Die Krise der Credit Suisse hat eine grundlegende Erkenntnis bestätigt: Bankenkrisen entstehen nur selten von einem Tag auf den anderen. Schwächen in der Governance, Defizite im Risikomanagement oder strategische Fehlentwicklungen können bestehen, lange bevor sie für Aussenstehende sichtbar werden. Aus diesem Grund sieht der Bundesrat präventiv ausgerichtete Instrumente für die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma) vor, darunter Frühinterventionsbefugnisse.

Wo das heutige Instrumentarium an Grenzen stösst

Die Schweiz verfügt über ein bewährtes Aufsichtssystem. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre haben jedoch gezeigt, dass zwischen der laufenden Aufsicht und Krisenmassnahmen eine Lücke besteht. Auf der einen Seite stehen der Aufsichtsdialog und Erwartungen der Finma. Auf der anderen Seite einschneidende Instrumente, die typischerweise erst bei einer Verletzung des Aufsichtsrechts oder bei drohender Insolvenz zum Einsatz kommen.

Dazwischen kann es jedoch Situationen geben, in denen sich erhebliche Risiken abzeichnen, das Management der Bank notwendige Korrekturen aber nicht oder nicht ausreichend vornimmt – weil es dazu entweder nicht gewillt oder nicht in der Lage ist. Für solche Fälle benötigt eine moderne Finanzmarktaufsicht die Möglichkeit, frühzeitig, verbindlich und auf klarer rechtlicher Grundlage zu handeln, bevor es zu einer schweren Verletzung des Aufsichtsrechts kommt. Finanzmarktbehörden anderer Finanzplätze und die Finma im Versicherungsbereich verfügen seit Langem über entsprechende Instrumente. Mit gezielten Anpassungen im Aufsichtsrecht will der Bundesrat diese Lücke in der Bankenaufsicht nun schliessen.

Welche neuen Befugnisse die Finma erhalten soll

Der Bundesrat sieht ein je nach Risikolage abgestuftes Instrumentarium vor. In der laufenden Aufsicht soll die Finma bei einer drohenden Aufsichtsrechtsverletzung in der Lage sein, Massnahmen zur Sicherstellung einer angemessenen Organisation nicht nur einzufordern, sondern auch rechtsverbindlich anzuordnen. Die Banken sollen grundsätzlich verpflichtet sein, angeordnete Massnahmen unmittelbar umzusetzen.

Eine angemessene Organisation setzt voraus, dass kein Missverhältnis besteht zwischen der Geschäftstätigkeit einer Bank, den damit eingegangenen Risiken und den Massnahmen der Bank, diese Risiken zu erfassen, zu begrenzen und zu überwachen. Bei Mängel in den internen Kontrollprozessen oder einer schnellen Expansion in Regionen oder Kundensegmente mit erhöhten Risiken, ohne dass die Kontrollstrukturen entsprechend mitwachsen, muss die Bank Massnahmen ergreifen. Unterbleibt dies, soll die Finma präventiv eingreifen können. Sie soll namentlich anordnen können, dass die Bank ihre internen Reglemente und Prozesse anpasst, Verantwortlichkeiten für wichtige Funktionen klar zuweist oder besonders risikoreiche Geschäftstätigkeiten einschränkt. Zudem soll die Finma auf das Vergütungssystem Einfluss nehmen können, etwa indem sie bei ausbleibendem Geschäftserfolg eine Reduktion des Bonuspools, also der Gesamtsumme der variablen Vergütungen, anordnet.

Droht eine erhebliche Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage einer Bank oder sind die Interessen der Kundinnen und Kunden anderweitig gefährdet, sollen der Finma weiter reichende Frühinterventionsmassnahmen zur Verfügung stehen. So soll sie zum Beispiel eine Stärkung der Eigenmittelausstattung, etwa durch die Ausgabe neuer Aktien oder anderer Kapitalinstrumente, oder eine Stärkung der Liquiditätsausstattung, etwa durch die Veräusserung von Vermögenswerten, anordnen können. Zudem soll die Finma beispielsweise Ausschüttungen beschränken können, indem sie einen Dividendenstopp verhängt oder Aktienrückkäufe verbietet.

Dieses abgestufte Instrumentarium soll es der Finma ermöglichen, je nach Risikosituation angemessen zu reagieren. Ein vollständig automatisiertes Regime würde zwar die Vorhersehbarkeit von allfälligen Frühinterventionsmassnahmen erhöhen. Die Finma wäre jedoch nur eingeschränkt in der Lage, den vielfältigen Ursachen bankenspezifischer Krisen gerecht zu werden. Für eine wirksame, proportionale und risikobasierte Aufsicht muss die Aufsichtsbehörde anhand qualitativer und quantitativer Indikatoren in der jeweiligen Situation gesamthaft beurteilen, ob Korrekturmassnahmen nötig sind. Ein solcher Ansatz gewährleistet die erforderliche Praxistauglichkeit. Gleichzeitig ist die Rechtssicherheit gewahrt: Die Finma muss verhältnismässig handeln und ihre Entscheide begründen. Zudem können diese gerichtlich überprüft werden.

Warum Frühinterventionsbefugnisse präventiv wirken

Frühintervention soll weder Risiken vollständig ausschliessen noch die Verantwortung des Managements ersetzen. Für Strategie, Geschäftsmodell und operative Führung bleiben Verwaltungsrat und Geschäftsleitung verantwortlich.

Gerade wenn eine Bank in Krisennähe gerät, ist es von zentraler Bedeutung, dass das Management seiner Verantwortung gerecht wird und die erforderlichen Massnahmen ergreift. Gleichzeitig können die Sorge vor kurzfristigen Folgen, Reputationsschäden und bestehende, insbesondere vergütungsbezogene Interessenkonflikte dazu führen, dass das Management einer Bank wirksame, aber einschneidende Massnahmen nicht von sich aus ergreift. Wenn Verwaltungsrat und Geschäftsleitung jedoch wissen, dass die Aufsicht bei schwerwiegenden Defiziten verbindliche und grundsätzlich sofort umzusetzende Massnahmen anordnen kann, steigt der Anreiz, Probleme frühzeitig zu beheben. Frühintervention fördert also eine Kultur, in der Risiken wirksam adressiert werden. Der Bundesrat sieht die vorgesehenen Anpassungen daher nicht nur für systemrelevante, sondern für alle Banken vor. Frühinterventionsmassnahmen dienen nicht allein dem Schutz der Finanzstabilität und der Steuerzahlerinnen und Steuerzahler, sondern auch dem Schutz der Gläubiger und Anlegerinnen.