L’État fixe le cadre, ni plus ni moins

Parfois, on a tendance à se faciliter la tâche. À la question de savoir ce qu’est une bonne politique économique, on répond généralement que l’État doit veiller à fournir de bonnes conditions-cadres. Certes, cette réponse n’est pas fausse, mais elle peut paraître trop simpliste à la longue. La question du rôle de l’État et de ses limites nous occupe depuis des siècles et les réponses données remplissent des centres de données de grande capacité.

Le Seco respecte les principes de l’«ordre économique libéral»

Lorsqu’il élabore des bases de décision économiques pour le Conseil fédéral et le Parlement, le Secrétariat d’État à l’économie (Seco) se voit sans arrêt confronté à la question fondamentale de la nécessité de l’intervention de l’État. Cela vaut pour les thèmes clés du Seco (politique économique extérieure, de l’emploi ou de la concurrence) mais aussi pour les projets d’autres offices fédéraux (projets de politiques climatique, sociale ou d’infrastructure, notamment) analysés par le Seco, qui ont une incidence sur la politique économique et dans lesquels la main directrice de l’État joue un rôle central.

Dans son travail quotidien, le Seco s’appuie en priorité sur l’analyse économique. Des bases réglementaires lui fournissent également une orientation, comme le principe constitutionnel de la liberté économique qui est au cœur d’une politique économique fondée sur les règles, l’opportunité et l’efficacité des réglementations étatiques (rapport coûts-bénéfices positif pour l’économie nationale) ou une faible charge administrative. Une approche normative peut être une précieuse boussole pour la mise en œuvre des connaissances issues de la théorie et de l’évidence, et s’avérer particulièrement utile pour les décideurs de la politique économique lorsque l’analyse économique positive ne fournit pas de résultats univoques pour la Suisse.

Une politique économique fondée sur des règles

Pour qu’un jeu soit passionnant, de bonnes règles sont plus importantes que les joueurs eux-mêmes[1]. Ce constat de James Buchanan, prix Nobel d’économie et précurseur de la Nouvelle économie politique («Public choice»), souligne l’importance inestimable d’une politique économique basée sur des règles. Le principe «assurer de bonnes conditions-cadres» reflète la conviction que l’État doit fixer des règles contraignantes et prévisibles, dans le cadre desquelles les acteurs privés (consommateurs, travailleurs, employeurs, entrepreneurs ou investisseurs) peuvent exercer leurs activités économiques. Il doit en revanche renoncer à toute intervention imprévisible, des exceptions étant évidemment envisageables en cas de crise particulièrement grave, comme une pandémie ou une récession sévère.

L’ordre économique suisse repose sur les articles 94 à 96 de la Constitution fédérale qui imposent à la Confédération et aux cantons de respecter le principe de la liberté économique. Ces bases constitutionnelles régissent des principes tels que la neutralité concurrentielle de l’action étatique ou l’unité de l’espace économique suisse. «La liberté économique est un élément central de l’ordre économique suisse, qui est libéral, socialement engagé et axé sur la concurrence»[2]. Au sens large du terme, la primauté de la liberté économique interdit concrètement le cloisonnement des marchés, les distorsions importantes de la concurrence ou le pilotage de l’économie par l’État[3].

Une politique économique basée sur des règles peut aussi se justifier en termes économiques car, en cas de défaillance du marché, une réglementation étatique peut aboutir à un meilleur fonctionnement des marchés. De telles défaillances apparaissent par exemple dans les cas de monopoles naturels pour les réseaux de distribution par conduites (gaz ou électricité) ou dans le domaine de l’environnement, lorsque la production ou la consommation entraînent une surexploitation des ressources naturelles comme l’air, l’eau ou le sol. Dans des cas de ce type, une politique basée sur des règles peut proposer des réglementations en matière d’infrastructure ou de politique de l’environnement. Ce faisant, il s’agira de garder toujours à l’esprit la contrepartie des défaillances du marché, c’est-à-dire l’échec de la réglementation résultant d’une intervention malheureuse de l’État. Il incombe donc à l’État de prouver la nécessité d’une intervention publique et de démontrer de manière plausible qu’il doit agir en raison d’une défaillance du marché.

Une réglementation efficace et judicieuse

Au quotidien, l’élaboration de la politique économique est également guidée par les principes d’une bonne réglementation, c’est-à-dire d’une réglementation efficiente. Lorsqu’elles préparent un projet de réglementation, les autorités fédérales sont ainsi tenues de procéder à une analyse d’impact. À cet effet, le Seco a élaboré des bases méthodologiques reconnues internationalement qui permettent d’analyser et de représenter de manière systématique les conséquences économiques des interventions de l’État.

En procédant à un examen prévisionnel de la nécessité de l’action étatique, l’analyse économique de l’impact de la réglementation renforce le système d’économie de marché. Elle évalue en outre les autres options disponibles, les effets sur les différents groupes de population et sur l’économie dans son ensemble, ainsi que l’efficacité de la mise en œuvre des réglementations. Une attention particulière est également accordée aux coûts, aux bénéfices et aux effets redistributifs.

L’importance de la transparence des règles, en particulier en période de crise

En temps de crise, la fiabilité et la prévisibilité des règles revêtent une importance particulière. Ainsi, pendant les phases de repli ordinaire de la conjoncture, la politique économique suisse table avant tout sur des stabilisateurs automatiques bien développés tels que la stabilité des dépenses publiques non liées à la conjoncture ou les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail[4]. En d’autres termes, en cas de ralentissement de l’activité économique, la Confédération fait un usage modéré des mesures de stabilisation discrétionnaires. Cette modération repose sur l’idée que, dans une économie ouverte, il n’est guère possible d’influencer la conjoncture par des mesures ad hoc, sans compter qu’il est difficile de mettre en œuvre une politique de mesures discrétionnaires en l’espace d’un seul trimestre.

Pour toutes ces raisons, le recours à des mesures économiques allant au-delà des stabilisateurs automatiques doit se limiter aux crises sévères. Toutefois, même dans ce cas, il est essentiel que les mesures prises soient soumises à des règles, c’est-à-dire qu’elles soient opportunes, ciblées et limitées dans le temps. Ce principe des trois T (en anglais: «timely», «targeted», «temporary»), qui a fait ses preuves au niveau international, a guidé les recommandations politiques du Seco au cours des dernières années de crise, en vertu d’une politique économique fondée sur des règles. Le résultat est convaincant puisque l’économie suisse s’est montrée relativement résiliente en temps de crise.

1. Voir Brennan et Buchanan (1985), Buchanan (2002). []
2. Voir Biaggini (2007). []
3. Voir Winistörfer (2022). []
4. Voir aussi l’article de Baselgia et Sturm (2024) dans ce dossier. []