Politique du logement: trop de cuisiniers finissent par gâter la sauce

Se loger est un besoin fondamental de l’être humain. Or, l’accès à un logement décent et d’un prix abordable n’est pas toujours garanti. Dans le monde entier, les gouvernements agissent pour corriger ce que d’aucuns considèrent comme une défaillance du marché. La politique du logement visant principalement à offrir des espaces habitables convenables, abordables et durables, ils ont recours à un vaste éventail d’instruments, allant des mesures contraignantes, comme le contrôle des loyers, la protection contre les résiliations de bail et l’intervention sur le parc de logements, à diverses formes d’aide, telles que les aides au logement et la construction de logements à caractère social.

Chacun de ces instruments a ses avantages et ses inconvénients. Certains peuvent résoudre un problème, mais également en créer un autre. Le risque est aussi que des mesures s’annulent mutuellement en produisant des résultats opposés. Ces effets ont fait l’objet de recherches empiriques dont l’analyse apporte un éclairage sur les avantages et les inconvénients des différentes mesures[1]. Le présent article se fonde sur un ensemble de 1013 études conduites dans de nombreux pays, dont l’Allemagne, la France, la Suisse et les États-Unis.

Le graphique 1 montre les effets des mesures de contrôle des loyers, de protection contre les résiliations de bail et d’intervention sur le parc de logements si l’on considère différents aspects du marché de l’habitat, notamment les loyers, les prix d’achat et la qualité des logements. Il permet de voir si les auteurs des études empiriques sont d’accord sur les différents effets produits et s’ils estiment que telle ou telle mesure entraîne, par exemple, une hausse ou une baisse des prix ou du nombre de logements disponibles.

Graphique 1: Une grande majorité des études considérées montre que le contrôle des loyers permet de faire baisser leurs prix (1965-2025)

Le contrôle des loyers a pour but de prévenir la hausse des prix des logements déjà loués ou l’application de prix trop élevés pour les nouvelles locations. Comme le loyer représente le principal poste de dépense de consommation (soit une part de 15% à 30% en moyenne), son augmentation a une forte incidence sur le pouvoir d’achat des locataires. C’est la raison pour laquelle les États décident souvent de limiter le montant et le taux de progression des loyers, en particulier dans les régions où le marché du logement est tendu, ainsi que pour certains types de logement. En Suisse, les bailleurs sont censés fixer les prix en tenant compte des «loyers usuels dans la localité ou le quartier, pour des objets semblables», sauf dans le cas des appartements et maisons familiales de luxe comportant six pièces ou plus. En Allemagne, le contrôle ne s’applique pas aux logements achevés ou entièrement rénovés depuis octobre 2014 et situés dans des régions où le marché du logement est sous tension. En Espagne, les petits bailleurs détenant au maximum dix logements ou une surface habitable ne dépassant pas 1500 mètres carrés échappent également à ce contrôle tandis qu’en France, le dispositif d’encadrement des loyers concerne tous les logements dans les zones réglementées.

La majorité des études empiriques montrent que le contrôle des loyers agit effectivement comme un frein à la hausse des prix de location et d’achat pour les logements qui y sont soumis, mais qu’il a aussi d’autres répercussions, telles qu’une baisse de la construction et de la qualité des logements de même que des déménagements moins fréquents des locataires. De plus, il a pour effet une augmentation du prix des locations auxquelles il ne s’applique pas ainsi que de la part des logements en propriété[2].

Les locations de courte durée ne pénalisent pas le marché du logement permanent

La protection contre les résiliations de bail vise à réduire les risques d’expulsion, en évitant ainsi aux locataires des déménagements coûteux et désagréables, voire une situation de sans-abrisme. Les résiliations ne sont permises qu’à condition d’être dûment justifiées, par exemple quand les bailleurs ont eux-mêmes besoin du logement ou que les locataires ne paient pas le loyer. De même, il existe dans la plupart des pays une durée minimale légale pour les contrats de bail. Elle est de trois ans en France, de quatre ans en Irlande, de trois à quatre ans en Italie et de cinq à sept ans en Espagne.

La majorité des études considérées arrivent à la conclusion que ce dispositif de protection réduit effectivement les risques de résiliation, et donc aussi la mobilité des locataires ainsi que le taux de logements vides, mais qu’il entraîne en parallèle un ralentissement de la construction de logements.

En cas de pénurie sévère de logements, l’État peut décider d’intervenir en imposant une redistribution des locaux d’habitation, afin qu’il soit fait un usage aussi efficace que possible du parc de logements existant. Il a ainsi la possibilité d’interdire la démolition de logements ou leur réaffectation à d’autres usages (bureaux ou hébergements touristiques, par exemple), mais aussi de modifier la répartition des surfaces habitables de sorte à permettre le placement de nouveaux locataires dans des logements inoccupés.

Des mesures de cette nature ont été prises en Suisse, par exemple l’interdiction de nouvelles résidences secondaires ou la réglementation des locations de courte durée. Il ressort des études relatives à la politique d’intervention sur le logement que celle-ci favorise une baisse des prix de l’immobilier. La plupart de ces études se réfèrent aux mesures destinées à limiter les locations de courte durée proposées sur des plateformes comme Airbnb, les autorités partant du principe que ces mesures ont pour effet d’assécher le marché de la location de longue durée. D’après les études portant sur l’Australie, l’Allemagne et les États-Unis, il semble toutefois qu’elles n’aient pas d’incidences sur ce dernier.

Graphique 2: Une grande majorité des études considérées montre que l’octroi d’aides au logement donne lieu à une augmentation des loyers (1965-2025)

Le graphique 2 porte sur les mesures prises au titre de la politique d’aide au logement, telles que les aides versées aux locataires et la construction de logements à caractère social. Les aides au logement (ou allocations de logement) sont des aides de l’État destinées à couvrir une part du coût des loyers des ménages à faible revenu, sur la base d’un examen régulier de leurs conditions de ressources. Il s’agit aussi d’une forme d’aide peu contraignante, car les ménages ont la possibilité de choisir eux-mêmes le logement où ils souhaitent vivre. Elle existe dans de nombreux pays d’Europe, dont l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique et la France, mais pas en Suisse.

Selon la plupart des études examinées, les aides au logement n’ont pas d’effets statistiquement significatifs sur l’emploi. Il semble en revanche qu’elles donnent lieu à une hausse des loyers, ce qui renvoie à la faible élasticité de l’offre de logements: s’il est vrai que l’accroissement de la demande de logements lié au versement des aides induit une amélioration de l’habitat des allocataires en termes de superficie et de qualité, il favorise par ailleurs une augmentation des loyers. Les aides au logement permettent manifestement d’accéder à un habitat et à un voisinage de meilleure qualité, mais aussi à un logement de plus grande taille. Outre leurs effets positifs sur la santé psychique des bénéficiaires, elles peuvent contribuer à l’amélioration des résultats scolaires des enfants, à l’atténuation des risques de résiliation et à la réduction des inégalités.

L’encouragement à la construction de logements est un autre type d’aide, qui vise principalement à développer l’offre d’habitations de prix abordable, afin d’améliorer l’accès au logement. Les logements subventionnés par l’État sont loués à des ménages à faible revenu pour un loyer modéré. On les trouve principalement en France, en Suède et au Royaume-Uni. Le logement social ne semble pas avoir d’impact significatif sur l’emploi. En d’autres termes, ces aides supplémentaires n’affaiblissent pas les incitations à travailler. Contrairement aux aides au logement, elles entraînent une baisse des loyers et une réduction de la mobilité. Elles permettent également d’améliorer les conditions de logement et de lutter contre les inégalités.

Manque de connaissances sur l’impact des mesures mises en œuvre

Le marché du logement est souvent considéré comme défaillant. C’est pourquoi les États prennent de nombreuses mesures pour améliorer les conditions d’habitation des ménages défavorisés, mais sans connaître précisément leurs effets et leurs interactions. L’analyse des études réalisées sur le sujet fait apparaître que les résultats obtenus sont parfois différents de ceux escomptés. Il s’avère ainsi que le contrôle des loyers tend à faire baisser les prix de ces derniers, alors que les aides au logement les font plutôt augmenter. Quand ces deux types de mesures sont mis en place en même temps, leurs effets s’annulent mutuellement, ce qui peut être problématique et engendrer, au mieux, des inefficiences, au pire, des distorsions. On voit donc que beaucoup de mesures ne produisent pas nécessairement beaucoup de résultats et que, comme le dit l’adage, «trop de cuisiniers finissent par gâter la sauce».

Le problème s’accentue quand diverses mesures sont mises en œuvre par différentes autorités, telles que les ministères de la construction, des finances et de la justice, ou encore à différents niveaux du gouvernement, par exemple fédéral, cantonal et communal. De plus, l’horizon de planification étant limité par le cycle des élections, il arrive que des mesures semblant pertinentes à court terme s’avèrent plutôt dommageables à longue échéance. Pour élaborer une politique du logement cohérente et durable, il importe donc de bien analyser l’impact des différentes mesures, en tenant compte des effets produits par leur association.

1. Voir Kholodilin (2025). []
2. Voir Kholodilin (2024). []