Le fédéralisme autrichien manque de mordant

La Suisse et l’Autriche ont de nombreux points communs, et autant de différences, leur système fédéraliste en témoigne. À l’instar de la Suisse, l’Autriche est un État fédéral. Tandis que la première compte 26 cantons, la seconde est divisée en 9 Länder. Le duo helvétique formé par le Conseil national et le Conseil des États correspond en Autriche au Conseil national (chambre basse) et au Conseil fédéral (chambre haute), pendant que l’équivalent du Conseil fédéral en Suisse est le «gouvernement fédéral» en Autriche. Voilà pour le champ lexical et ses spécificités propres à chacun des deux pays.

En réalité, les différences entre les deux pays sont bien plus profondes. La Suisse a vu le jour dans le cadre d’un processus ascendant, se développant du bas vers le haut ou en s’appuyant sur sa structure d’«État fédéral originaire» (originärer Bundesstaat) pour reprendre la terminologie de la théorie de l’État.

Le cas de l’Autriche est différent, puisque le pays est né de la dislocation de l’Empire austro-hongrois consécutive à la fin de la Première Guerre mondiale, en novembre 1918. Prenant alors le nom de «République d’Autriche allemande», le petit État, qui est bâti sur les cendres du règne des Habsbourg, est voué à disparaître. Ce qui reste de l’Autriche-Hongrie se constitue d’abord en république avant d’adopter, après de longs débats acharnés, un régime fédéral répartissant le pouvoir entre la Fédération et les Länder.

Les premiers pas du fédéralisme

Le fédéralisme autrichien est un compromis né de la nécessité de voir les deux grands camps politiques de l’époque, chrétien-social (conservateur) d’un côté et social-démocrate de l’autre côté, porter la nouvelle Constitution.

Le mouvement chrétien-social promouvait un État fédéral inspiré du modèle suisse que les socio-démocrates refusaient catégoriquement, car ils craignaient que les Länder, largement conservateurs, freinent les réformes socio-politiques et que «Vienne la rouge» soit isolée. Il ne pouvait en résulter qu’un fédéralisme inabouti. La Constitution fédérale autrichienne du 1^er octobre 1920 a certes donné naissance à un système présentant toutes les caractéristiques d’un État fédéral, à savoir des Länder dotés chacun d’un parlement, d’un gouvernement et de compétences propres ainsi qu’un Conseil fédéral qui est la chambre des Länder. Ce système repose toutefois sur une structure très centralisée.

La faiblesse du système bicaméral autrichien

Cette centralisation se retrouve notamment dans la seconde chambre du Parlement autrichien, le Conseil fédéral. Tandis qu’en Suisse, chaque canton, quelle que soit la taille de sa population, dispose de deux voix (une pour les demi-cantons), les 60 sièges du Conseil fédéral autrichien sont répartis selon le nombre d’habitantes et d’habitants des différents Länder. Fortement peuplée, la Basse-Autriche compte douze représentantes et représentants, le Vorarlberg et le Burgenland seulement trois chacun (voir graphique). Contrairement aux membres du Conseil des États en Suisse, ceux du Conseil fédéral autrichien ne sont pas élus directement par la population, mais par les parlements des différents Länder, les Landtage.

Le principal problème est toutefois le suivant: le Conseil fédéral autrichien est très loin d’être une deuxième chambre parlementaire dotée des mêmes pouvoirs que le Conseil des États suisse. Dans la plupart des cas, il ne peut, au mieux, que ralentir la législation fédérale en usant de son droit de veto suspensif, que le Conseil national peut cependant contourner, en se prononçant à la majorité simple pour une «décision de maintien». Mais, ce veto n’est généralement même pas à l’ordre du jour car, la plupart du temps, les représentantes et représentants de la chambre haute votent comme les membres de leur parti qui siègent au Conseil national, la chambre basse du Parlement. Étant donné que l’Autriche n’a pas un gouvernement de concordance, mais un système de majorité au sein duquel les partis gouvernementaux représentés au Conseil national soutiennent le gouvernement fédéral, les représentantes et représentants de ces partis gouvernementaux au Conseil fédéral adoptent le même comportement.

Pour résumer, on peut dire que le Conseil fédéral autrichien fait peu usage de ses droits de participation déjà limités, comme le droit de veto pour les modifications de la Constitution qui vont à l’encontre des intérêts des Länder.

Répartition des sièges au sein du Conseil fédéral autrichien, par Land fédéral (2025)

Un affaiblissement délibéré

Les pères de la Constitution étaient tout à fait conscients de la faiblesse du Conseil fédéral autrichien. Lors de l’adoption de la nouvelle Constitution fédérale en 1920, le député social-démocrate Robert Danneberg déclarait en substance: «Même si nous considérons le Conseil fédéral comme une institution superflue, nous ne pouvions pas faire l’impasse sur lui; sa compétence a donc été limitée au minimum et il ne sera pas en mesure d’entraver la législation». Cette déclaration prophétique prononcée il y a plus d’un siècle n’a rien perdu de son actualité.

Lors d’un débat sur le projet de constitution en avril 1920, Otto Ender, un homme politique membre de ce qui est aujourd’hui le parti populaire autrichien (ÖVP), qui fut brièvement chancelier fédéral autour de 1930 et qui, en tant que président du parlement régional du Vorarlberg, vivait suffisamment près de la Suisse pour bien connaître son fonctionnement, a lui aussi rendu un jugement sans appel, dont la teneur était en substance la suivante:

«Messieurs, le vernis fédéraliste des premiers articles de la Constitution ne suffit pas. Dans d’autres articles, le fédéralisme est mis à mort et anéanti de trois façons différentes, notamment dans le domaine des finances. En privant complètement les Länder de leur souveraineté financière pour la transférer à l’État fédéral, comme vous le faites dans le présent projet de constitution, vous ne pouvez plus, a priori, appeler de vos vœux un fédéralisme authentique et sincère.»

Dans son discours de 1920, Otto Ender critiquait également déjà le partage des compétences entre la Fédération et les Länder. L’État fédéral en obtenait la plus grande partie et c’était là, selon lui, la seconde mise à mort du fédéralisme.

Dernier point et non des moindres, qui donne pour ainsi dire le coup de grâce au fédéralisme: «Il existe encore une façon de tuer le fédéralisme (…), qui consiste à ne pas confier la gestion des domaines régaliens aux gouvernements des Länder et administrations de district, comme le voudrait la procédure normale, mais à créer à cet effet des agences fédérales distinctes dans les Länder».

Otto Ender abordait précisément les aspects qui, 100 ans plus tard et après d’innombrables modifications plus ou moins importantes du texte fondateur, renferment le plus grand potentiel de réforme du système fédéral: le manque d’autonomie financière des Länder, leur pouvoir législatif limité et la multitude d’autorités fédérales implantées dans leurs territoires.

Aujourd’hui encore, les Länder ne perçoivent quasiment aucun impôt, mais sont, à l’instar des communes, financés par la péréquation financière fédérale, renégociée tous les quatre à cinq ans aux trois niveaux de l’État. En plus d’entraver la concurrence, ce système ne permet pas aux communes, qui assument une grande partie du service public, de se financer à hauteur de leurs besoins.

À cela s’ajoute le fait que le partage des compétences s’est fait en faveur de la Fédération, notamment en matière d’éducation, mais aussi de politique sociale, ce qui freine l’innovation. De plus, l’État fédéral concentre un trop grand nombre d’administrations qu’il pourrait confier aux Länder, en particulier la protection des monuments historiques, la protection des travailleurs, le service de l’emploi et la prévention des inondations et des avalanches.

Tourner le dos au fédéralisme?

On peut toutefois rétorquer au responsable politique Otto Ender que le fédéralisme, prétendument mort et enterré à plusieurs reprises, a fait preuve d’une remarquable longévité, contribuant à faire de l’Autriche l’un des pays les plus prospères du monde après 1945.

Certes, aucun parti ne réclame aujourd’hui la suppression du fédéralisme, même si bon nombre de responsables politiques fédéraux verraient d’un bon œil l’affaiblissement des Länder. Cependant, le développement de l’État fédéral autrichien ne fait pas non plus l’unanimité. Ainsi, il est vain d’espérer que le fédéralisme autrichien devienne un terrain d’expérimentation pour des innovations législatives et administratives ou qu’une concurrence fiscale entre les Länder puisse dynamiser le système.

Cela ne veut pas dire pour autant que l’administration autrichienne dysfonctionne: elle se classe bien dans le domaine de la transformation numérique, occupant la première place parmi les pays germanophones. Mais, inabouti, le système fédéral n’exploite pas assez son potentiel.

Signalons toutefois que, face aux restrictions budgétaires de l’État, les acteurs politiques aux niveaux de la Fédération, des Länder et des communes se sont accordés afin de mettre en œuvre, dans le cadre d’un partenariat couvrant la législature actuelle, qui a débuté en 2025, une réforme visant à améliorer l’efficacité du fédéralisme autrichien. Alors qu’ils se sont donné 18 mois pour y parvenir, c’est désormais la mi-temps et le score est nul et vierge. L’issue est donc incertaine.