Zahnloser österreichischer Föderalismus

Österreich und die Schweiz weisen viele Gemeinsamkeiten wie auch viel Trennendes auf. Der Föderalismus gehört in gewisser Weise zu beiden Kategorien. Österreich ist wie die Schweiz ein Bundesstaat. Was in der Schweiz die 26 Kantone sind, sind hier die 9 Länder. Das Gespann Nationalrat und Ständerat nennt man in Österreich Nationalrat und Bundesrat. Was in der Schweiz Bundesrat heisst, wird in Österreich als die Bundesregierung bezeichnet. So viel zu gemeinsamen und verschiedenen Begrifflichkeiten.

Die inhaltlichen Unterschiede der beiden Staaten reichen jedoch viel tiefer. Die Schweiz ist in einem Bottom-up-Prozess gewachsen, von unten nach oben aufgebaut oder, wie es die Staatstheorie nennt, als ein sogenannter originärer Bundesstaat.

Österreich ist hingegen unmittelbar aus dem Zusammenbruch der österreichisch-ungarischen Monarchie im Gefolge des Ersten Weltkriegs im November 1918 entstanden. «Deutsch-Österreich» nannte sich damals der kleine, kaum lebensfähige Staat, der vom Reich der Habsburger übrig geblieben war. Dieser Rest konstituierte sich erst als Republik und – nach langem und zähem Ringen – im Jahr 1920 schliesslich auch als Bundesstaat mit föderalem Organisationsprinzip, bei dem die Macht zwischen Bund und Ländern geteilt wird.

Die Anfänge des Föderalismus

Der österreichische Föderalismus war ein Kompromiss. Dieser kam zustande, weil die neue Verfassung von den beiden grossen politischen Lagern getragen werden musste: den konservativen Christlich-Sozialen auf der einen Seite und den Sozialdemokraten auf der anderen Seite.

Die Christlich-Sozialen propagierten einen Bundesstaat nach Schweizer Vorbild, doch die Sozialdemokraten lehnten genau das ab. Sie befürchteten, dass die weitgehend konservativ ausgerichteten Länder sozialpolitische Reformen ausbremsen würden und das «rote Wien» isoliert sein würde. Das Resultat konnte zwangsläufig nur ein auf halbem Weg stecken gebliebener Föderalismus sein. Die österreichische Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920 kreierte zwar ein System, das alle Merkmale eines Bundesstaats aufwies – Länder mit eigenen Parlamenten, Regierungen und Zuständigkeiten sowie einen Bundesrat als Länderkammer –, doch die konkrete Ausgestaltung war in besonderem Ausmass zentralistisch angelegt.

Österreichs schwaches Zweikammersystem

Deutlich wird das am Beispiel der zweiten österreichischen Parlamentskammer, des Bundesrats. Während in der Schweiz jeder Kanton – unabhängig seiner Bevölkerungsgrösse – zwei Standesstimmen (bei Halbkantonen eine) hat, werden die sechzig Sitze des österreichischen Bundesrats nach Bevölkerungsgrösse der Länder verteilt. Das einwohnerstarke Niederösterreich hat zwölf Vertreter, Vorarlberg und das Burgenland nur je drei (siehe Abbildung). Zudem werden die Mitglieder nicht wie im Schweizer Ständerat direkt von der Kantonsbevölkerung gewählt, sondern von den österreichischen Landesparlamenten – den sogenannten Landtagen – beschickt. Aber das ist nicht das Hauptproblem.

Das Hauptproblem ist: Von einer gleichberechtigten zweiten Parlamentskammer wie dem Schweizer Ständerat ist der österreichische Bundesrat meilenweit entfernt. Denn in den meisten Fällen kann er die Bundesgesetzgebung mit seinem suspensiven (d. h. aufschiebenden) Vetorecht im besten Fall bremsen. Mit einer einfachen Mehrheit, einem sogenannten Beharrungsbeschluss, kann dieses vom Nationalrat übergangen werden. Doch ein solches Veto ist zumeist auch gar nicht gewünscht, weil seine Mitglieder meist stimmen wie ihre Parteikollegen in der ersten Parlamentskammer, dem Nationalrat. Und da es in Österreich keine Konkordanzregierung, sondern ein Mehrheitssystem gibt, in dem die Regierungsparteien im Nationalrat die Bundesregierung stützen, tun sie dasselbe im Bundesrat.

Kurz: Der österreichische Bundesrat macht wenig Gebrauch von seinen sowieso schon limitierten Mitwirkungsrechten, etwa seinem Vetorecht bei Verfassungsänderungen, welche nicht im Sinne der Länder sind.

Der österreichische Bundesrat: Sitze der Zweitkammer nach Bundesland (2025)

Bewusste Schwächung

Die Schwäche des österreichischen Bundesrats war den Schöpfern der Verfassung durchaus bewusst. Anlässlich der Beschlussfassung der neuen Bundesverfassung sagte der sozialdemokratische Abgeordnete Robert Danneberg im Jahr 1920: «Und wenn wir auch den Bundesrat überhaupt für eine überflüssige Einrichtung halten: Da er nicht zu vermeiden war, ist er hier in seiner Kompetenz doch auf ein Minimum beschränkt und wird die Gesetzgebung nicht zu verhindern vermögen.» Der prophetische Satz hat über 100 Jahre später noch immer nichts von seiner Bedeutung verloren.

Auch Otto Ender, ein politischer Akteur der heutigen Österreichischen Volkspartei (ÖVP) und um 1930 kurz Bundeskanzler, der als Landeshauptmann von Vorarlberg nahe genug an der Schweiz lebte, lieferte in einer Diskussion des Verfassungsentwurfs im April 1920 eine schonungslose Abrechnung:

«Meine Herren, mit dem föderalistischen Aufputz der ersten Artikel der Verfassung ist die Sache ja nicht getan. In anderen Artikeln wird in dreifacher Richtung der Föderalismus getötet und erschlagen. Einmal wird der Föderalismus getötet auf dem Gebiet der Finanzen. Wenn Sie den Ländern die Finanzhoheit vollständig nehmen und sie dem Bund zuweisen, wie es hier geschehen ist in diesem Verfassungsentwurf, dann können Sie einen wirklichen und wahren Föderalismus von vornherein nicht mehr erwarten.»

In seiner Rede 1920 kritisierte Ender auch bereits die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern, die das Hauptgewicht der Kompetenzen dem Bund zuweist und seiner Ansicht nach die zweite Tötung des Föderalismus darstellt.

Zu guter Letzt nennt er den dritten Punkt, der dem Föderalismus quasi den Todesstoss versetzt: «Es gibt noch eine Form, den Föderalismus praktisch zu töten (…), dass man die Verwaltung der Gebiete, wo sie dem Staat zusteht, nicht durch die Landesregierungen und die Bezirkshauptmannschaften (Anm. d. A.: Landesbehörden) ausübt, wie es der normale Weg ist, sondern in den Ländern draussen eigene Bundesämter dafür einrichtet.»

Ender sprach genau jene Punkte an, die noch heute, 100 Jahre später, nach unzähligen mehr oder weniger grossen Änderungen des Verfassungstexts das grösste Reformpotenzial im bundesstaatlichen System markieren: die mangelnde Finanzautonomie der Länder, ihre geringen legislativen Kompetenzen und die Vielzahl eigener Bundesbehörden in den Ländern.

Denn noch heute ist es so, dass die Länder so gut wie keine eigenen Steuern einheben. Stattdessen werden sie wie die Gemeinden aus dem Finanzausgleich des Bundes finanziert, der alle vier bis fünf Jahre zwischen den drei Ebenen des Staats neu ausgehandelt wird. Damit wird nicht nur Wettbewerb verhindert, vor allem die Gemeinden, die grosse Teile der Daseinsvorsorge (Service public) tragen, können sich nicht mehr ausreichend finanzieren.

Dazu kommt die Bundeslastigkeit der Kompetenzverteilung, die vor allem im Bildungswesen, aber auch in der Sozialpolitik sichtbar wird und auf diese Weise Innovationen unterbindet. Ausserdem betreibt der Bund zu viele Behörden selbst, statt sie den Ländern zu überlassen. Diese reichen vom Denkmalschutz, dem Arbeitnehmerschutz, dem Arbeitsmarktservice bis hin zur Wildbach- und Lawinenverbauung.

Gehts auch ohne?

Immerhin darf man Landeshauptmann Ender entgegenhalten: Der angeblich mehrfach getötete Föderalismus erwies sich als bemerkenswert langlebig und hat mit dazu beigetragen, dass Österreich nach 1945 zu einem der wohlhabendsten Länder der Welt aufstieg.

Zwar fordert heute keine Partei die Abschaffung des Föderalismus, selbst wenn nicht wenige Bundespolitiker mit einer Schwächung der Länder liebäugeln. Umgekehrt findet aber auch die Weiterentwicklung des österreichischen Bundesstaats keine Mehrheiten. Und so ist es aussichtslos, dass der österreichische Föderalismus zum Experimentierfeld legislativer und administrativer Innovationen wird oder dass ein Steuerwettbewerb zwischen den Ländern dem System Dynamik verleihen könnte.

Damit ist nicht gesagt, dass die österreichische Verwaltung schlecht arbeitet: Das Digitalisierungsranking ist gut, jedenfalls das Beste innerhalb der deutschsprachigen Länder. Aber das auf halbem Weg stecken gebliebene föderale System schöpft seine Potenziale zu wenig aus.

Immerhin: Angesichts von Sparzwängen des Staats haben sich die politischen Akteure von Bund, Ländern und Gemeinden in der seit 2025 laufenden Legislaturperiode auf eine Reformpartnerschaft verständigt. Diese zielt darauf ab, die Effizienz des österreichischen Föderalismus zu verbessern. Sie haben sich 18 Monate dafür Zeit genommen und befinden sich derzeit in der Halbzeit. Noch steht es diesbezüglich null zu null – der Ausgang ist offen.